Становище на съвместното заседание на Управителния съвет и Консултативния борд на Института за модерна политика:
На 21 януари 2010 г. Народното събрание прие промени в Закона за събранията, митингите и манифестациите. Целият процес на приемане на тези промени и до голяма степен тяхното конкретно съдържание пораждат сериозни възражения. Нещо повече – те са пример за това как НЕ ТРЯБВА се прави закон, който пряко засяга фундаментални граждански права.
Действащият Закон за събранията, митингите и манифестациите е обнародван на 2 февруари 1990 г. – в дните непосредствено след началото демократичните промени в България. Неговата концепция носи видимите белези на тоталитарното минало, когато основни права, като правото на изразяване, на свободно сдружаване и на мирни събрания, практически бяха забранени. Условията и редът за провеждане на такива прояви на свободното гражданско общество се третират от този закон преди всичко от гледище на охраната на обществения ред, а не толкова през призмата основните права и свободи на гражданите. Въпреки направените през годините незначителни промени, неговата концепция и дух остават същите.
Към разглежданите поправки, приети миналата седмица от Народното събрание, се пристъпи след неколкократно поставяне от страна на Съвета на Европа, (включително в контекста на осъдително Решение на Съда в Страсбург по делото „Иванов и др. срещу България” от 2005 г.) на въпроса за необходимостта от съществено осъвременяване на действащия закон и хармонизирането му с международно установените стандарти за упражняване на свободата на мирни събрания. Вместо това парламентът не само не промени действащия закон в концептуално отношение, но дори и въведе някои разпоредби, които са отстъпление от правозащитните стандарти и ограничават провеждането на митинги, шествия и манифестации пред основните институции на властта.
Институтът за модерна политика подчертава, че правата на гражданите са на върха на ценностна йерархия на Европейския съюз (чл. 2 от Лисабонския договор). Със съжаление констатираме, че с приемането на посочения законопроект сегашното правителствено мнозинство (ГЕРБ, „Атака” и „Синята коалиция”) показва, че за него доминиращи са други ценности или най-малкото, че липсва разбиране за основни стандарти в областта на правата на човека.
По-важните възражения на Института за модерна политика са:
Първо, по отношение на парламентарната процедура.
Внесени са два законопроекта в тази област – № 954-01-43/10.11.09 г. с вносители депутатите от ГЕРБ И.Тошев, Е.Радев и Кр.Ципов и № 954-01-46/17.11.09 г. с вносители Я.Янев и други депутати от ПГ на РЗС. Те са приети на първо четене на 9 декември 2009 г., след което обобщеният законопроект е гласуван окончателно на второ четене на 21 януари 2010 г.
Будят недуомение следните обстоятелства:
а) Посочените законопроекти са разпределени от председателя на Народното събрание единствено на Комисията по вътрешна сигурност и обществен ред. Този подход демонстрира неразбиране на целите на урежданата материя. Институтът за модерна политика подчертава, че целта на законодателството в тази област не е просто да уреди правомощията на държавните и местни органи по повод опазването на обществения ред и сигурност при провеждане на митинги, шествия и манифестации. Целта е, по нормативен път да се гарантира пълноценното упражняване на правото на всеки гражданин на свобода на мирни събрания в съответствие с международните инструменти по правата на човека и Конституцията на България. Надмощната ценност в случая е именно свободата на мирни събрания, а не общественият ред и сигурност. От гледище на законодателния процес, това означава най-малкото, че водеща комисия по тези законопроекти би следвало да е не друга, а постоянната комисия, в чийто ресор попадат правата на човека – Комисията по правата на човека, вероизповеданията и жалбите и петициите на граждани в 41-то НС. Тази комисия обаче не е разглеждала законопроектите. Институтът за модерна политика смята, че това не е въпрос само от формално процедурно естество. Той е свързан с цялостната законодателна философия на извършваните промени, а също така и с обстоятелството, че заседанията на Комисията по вътрешна сигурност и обществен ред по правило за закрити, което затруднява гражданското участие в обсъждането на тези важни законопроекти.
б) Приемането на тези толкова важни законодателни промени, засягащи основите на политическия плурализъм, свободата на изразяване, на асоцииране и на мирни събрания, стана фактически при закрити врата, без реално обществено обсъждане с участието на широк кръг граждански организации, синдикати и независими експерти. Дори при пленарното обсъждане на обобщения законопроект в залата на Народното събрание са поканени само представители на Главна дирекция „Охранителна полиция” на МВР, което още веднъж недвусмислено свидетелства за изкривената призма, през която правителственото мнозинство в 41-то НС гледа на тази проблематика. Стилът и съдържанието на направените промени се разминават отчетливо със заявената претенция за радикална промяна, както в самия законодателен процес, така и в културата на управление на страната. Общият дух на разглежданите нормативни изменения не съответства на обещанията за подкрепа и стимулиране на гражданската култура и поведение в страната. Така за съжаление, се продължава лошата традиция на пренебрегване на гражданската енергия; дава се предпочитание на „по-спокойното”, затворено в теснопартийни рамки управление вместо на доброто управление, което зачита безусловно гражданските права и гражданското участие във вземането на решения.
Второ, по съдържанието на приетите промени.
Свободата на мирни събрания е фундаментален елемент на съвременната система на правата и свободите на гражданите. Тя е прогласена в чл. 20 от Всеобщата Декларация за правата на човека на ООН, чл. 21 от Международния пакт за гражданските и политическите права, чл. 11 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, чл. 12 от Хартата за основните права на Европейския съюз и др. Съдържанието на тази гражданска свобода нееднократно е било предмет на тълкуване и постановяване на задължителни за държавите правозащитни стандарти в практиката на Европейския съд по правата на човека в Страсбург (напр. Aldemir v Turkey, “Artze fur das Leben” v Austria, Appleby v UK, Makhmudov v Russia, Oya Ataman v Turkey и редица други). Такива стандарти се извеждат и от практиката на Върховния съд на САЩ по повод прилагането на Първата поправка в американската конституция. Наред с това, съществени насоки за изработването на законодателство в тази област са дадени и в документа на Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа (ОССЕ) – „Насоки за свободата на мирни събрания” от 2007 г. (както и тълкувателните бележки на Венецианската комисия по тях).
Вземайки предвид установените демократични стандарти, извеждани от всички тези международни документи и практика, както и чл. 43 от Конституцията на България, Институтът за модерна политика изразява следните по-важни възражения срещу приетите от 41-то НС на 21.01.2010 г. промени в Закона за събранията, митингите и манифестациите:
а) Вместо да бъде отменено ограничението в действащия закон, според което „събрания или митинги не могат да се провеждат в обозначената зона около Народното събрание…”, то е разширено, като е добавена забрана за подобни прояви и пред сградите на Министерския съвет и президенството. Какво е съдържанието на понятието „обозначена зона” е оставено на дискреционната преценка на общината и полицейските органи. Това означава, че законодателят предоставя на тези органи свободата да решат както че обозначена зона обхваща само пространството непосредствено около тези сгради, така и да блокират въобще провеждането на митинги, например в околовръст от един километър, от посочените висши държавни институции. Подобна бланкетна разпоредба, както се сочи и в цитирания по-горе документ на ОССЕ за стандартите при разработване на подобно законодателство, не е в съзвучие с чл. 11 от ЕКЗПЧОС. Нещо повече, както се сочи в практиката на Съда в Страсбург (Aldemir v Turkey, App. No. 32124/02, 18 December 2007, para. 41):
“Държавите трябва не само да гарантират свободата на мирни събрания, но трябва и да се въздържат от въвеждане на неоснователни косвени ограничения на това право”.
Правото на свобода на мирните събрания е неотменно свързано с възможността посланието, отправено от гражданите, които протестират или провеждат митинг в защита на свои каузи, ценности и интереси, да достигне до неговите конкретни адресати. Би съставлявало недопустимо ограничаване на тази гражданска свобода, например, ако граждани и/или техни организации протестират срещу даден управленски или законодателен акт, но в рамките на дискреционната преценка на общината, позовавайки се на забраната за подобни прояви в „обозначената зона”, им бъде отказано да проведат своя протест пред сградите на Министерския съвет или парламента, а бъдат пренасочени към Борисовата градина или Южния парк.
Институтът за модерна политика смята, че приетото разширено и бланкетно ограничение за провеждане на митинги пред сградите на основните институции на властта не отговаря на стандартите на Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи. Чл. 11, ал. 2 от конвенцията постановява, че ограничения на правото на мирни събрания са допустими само ако отговарят на т.нар. „троен тест” – т.е. ако са „предвидени в закона и необходими в едно демократично общество в интерес на националната или обществената сигурност, за предотвратяване на безредици или престъпления, за защитата на здравето и морала или на правата и свободите на другите”. Посоченото ограничение се въвежда със закон, но категорично не е необходимо в едно демократично общество, основано на принципа на политическия плурализъм, на свободата на съвестта, на сдружаването, на религиозните убеждения и пр. Къде, ако не пред органите на властта, гражданите имат право да проведат свои шествия, митинги и събрания в знак на протест или в защита на свои интереси?! По какъв начин едно мирно събрание пред парламента, правителството или президентството застрашава националната сигурност или обществения ред?! Да се въвежда подобна „презумпция”, че публичните прояви потенциално заплашват реда и сигурността е абсолютно недопустимо, според международните правозащитни стандарти. Както се сочи в т.нар. Принципи от Сиракуза, които очертават допустимите рамки за ограничаване или дерогиране на правата, предвидени в Международния пакт за граждански и политически права:
„националната сигурност може да оправдае ограничаването на отделни права, само когато е необходимо да се защити самото съществуване на нацията или нейната териториална цялост и политическа независимост от сила или заплаха със сила. Националната сигурност не може да бъде основание за ограничения, когато се цели предотвратяване на локални или изолирани заплахи за обществения ред.”
Що се отнася до обществения ред, предотвратяването на престъпления, защитата на здравето и морала, правата и свободите на другите граждани, като възможни легитимни основания за ограничаване на правото на мирни събрания, то отново приетото от Народното събрание ограничение не може да бъде обосновано с тях. Както се сочи в практиката на Съда в Страсбурт (Ezelin v France (1991) 14 EHRR 362, paras 51-53):
„Свободата да се участва в мирно събрание… е от такова значение, че не може да бъде ограничавана по никакъв начин, без самият гражданин да е извършил някакъв насилствен акт”.
Наред с това, обичайните затруднения, създавани от подобни прояви за гражданите, които живеят, работят или осъществяват своите делови активности в района на митинга, шествието или събранието, също не могат да бъдат основание за предварително ограничаване на свободата за провеждане на мирно събрание (Вж. Решения на Съда в Страсбург: Oya Ataman v Turkey, App. No. 74552/01, 5 December 2006, paras 41-42; „Зелени Балкани срещу България” от 2007 г.; Aldemir v Turkey от 2002 г., както и Документа на ОССЕ „Насоки за свободата на мирни събрания”, 2007). Това с още по-голяма сила се отнася и за случаите, когато дадена публична проява среща масово неодобрение и несъгласие от обществеността.
б) Все в духа на ограничаване на свободата на мирни събрания е и приетото удължаване на срока за предварително уведомление за провеждане на митинг или събрание 48 часа на 72 часа (чл. 8, ал. 1 от закона). Тази нова разпоредба е гласувана без дискусия в пленарната зала и без да се посочат каквито и да е аргументи от Комисията по вътрешна сигурност и обществен ред, които да оправдават подобна мярка. По-нататък в гласуваните промени в чл. 11 се уеднаквява срокът за уведомление за провеждане на манифестации също на 72 часа, което създава впечатление, че промяната е правена механично, без да се прецени, в светлината на стандартите по правата на човека доколко точно този срок от цели три денонощия за предварително уведомление е обоснован. Следва да се отбележи, че смисълът на предварителното уведомление е да се даде разумен срок на институциите да изпълнят задължението на държавата да осигури условия и охрана за провеждането на подобни публични прояви. Ако практиката досега свидетелства, че срок от 48 часа е напълно достатъчен за това, възниква въпроса каква е обществената необходимост от неговото удължаване.
в) Текстът на чл. 13 от действащия закон продължава да забранява провеждането събрания, митинги и манифестации, които „не са организирани… при условията и по реда, установени с този закон”. С други думи, в този си вид действащият закон не позволява провеждането на т.нар. „спонтанни митинги”, които са провокирани от значим проблем или обществен интерес и стават повод за бърза гражданска реакция чрез протест или демонстрация. Стандартите, установени в практиката на Съда в Страсбург, не позволяват в такива случаи липсата на предварително уведомление за провеждането на публично събрание да бъде основание за забраната или разпръскването му от властите. Както се сочи в решението по делото Bukta v Hungary (App. No. 25691/04, 17 July 2007, para. 36):
„При особени обстоятелства, когато незабавната гражданска реакция във вид на демонстрация е опрадвана, разпръскването на подобно мирно събрание, само защото властите не са били предварително уведомени, без да е налице незаконно поведение на участниците в събранието, ще съставлява непропорционално ограничение на свободата на събрания.”
Институтът за модерна политика подчертава, че дори и да няма достатъчно основателни причини за липсата на уведомление, властите са длъжни да изпълнят задължението на държавата да охранява и улеснява провеждането на спонтанни митинги и протести, при условие, че те имат мирен характер и не засягат по драстичен начин правата на другите граждани (Виж решения на Съда в Страсбург по делата Cisse v. France, no. 51346/99 и Oya Ataman v Turkey, App. No. 74552/01).
В тази логика, добре е също така да се прецизира безусловното ограничение в чл. 5 от действащия закон, според което събрания, митинги и манифестации не са допустими в часовете от 22.00 до 6.00 ч. По този начин практически са забранени т.нар.”постоянни протести”, нощни бдения и пр.
г) Наред се тези възражения, Институтът за модерна политика, вземайки предвид традиционно ниската правозащитна култура на полицийските служби в нашата страна, подчертава и необходимостта в действащия закон да се въведат с изрични норми някои по важни правозащитни стандарти в разглежданата област. Така например, добре би било да не се оставя на свободната преценка на правоприлагащите органи, а да се постанови на законово ниво правилото, че когато в рамките на един митинг, събрание или манифестация отделни лица или групи от лица предприемат насилствени действия (вкл. с провокативна цел), това не е достатъчно основание за полицейските органи да прекратят проявата или пък да използват сила срещу останалите граждани, които протестират мирно. Такъв беше случаят, например, с разпръскването на протеста на 14 януари 2009 г. пред Народното събрание. (Виж и цитираните по-горе решения на Съда в Страсбург).
* * *
С тези кратки аргументи Институтът за модерна политика се обръща към народните представители в 41-то НС с настояване да бъдат внесени и разгледани нови промени в Закона за събранията, митингите и манифестациите, които да отразят пълноценно правозащитните стандарти, установени в международните документи по правата на човека.
Становището се изпраща на председателя на Народното събрание, на ръководствата на парламентарните групи и съответните постоянни комисии, а също така на президента на Република България, на Европейската комисия, Венецианската комисия при Парламентарната асамблея на Съвета на Европа, Комисаря по правата на човека на Съвета на Европа, Бюрото за демократични институции и човешки права на ОССЕ, както и на широк кръг граждански и синдикални организации и медиите.
27 януари 2010 г.
ИНСТИТУТ ЗА МОДЕРНА ПОЛИТИКА