Осми доклад “За състоянието на парламентарното управление”

IMG_1249На широка пресконференция в БТА Институтът за модерна политика представи констатациите, изводите и предложения от поредния осми мониторингов доклад “За състоянието на парламентарното управление”. Форумът беше пряко излъчен от “Канал 3” и отразен обстойно от всички водещи национални печатни и електронни медии, както и от много регионални издания (дайджест на медийното отразяване – виж тук). Освен представители на медиите, присъстваха и директорът на НЦИОМ Лидия Йорданова и нейния екип и представители на партньорски организации.

В представянето на доклада участие взеха 11 представители на екипа на ИМП: Борислав Цеков, Емил Георгиев, Здравка Кръстева, Владимир Дончев, Венелин Стойчев, Ивилина Алексиева, Евелина Славкова, Пламен Петков, Петя Павлова, Славея Чолакова и Виктор Симеонов.

Пълният текст на доклада –  виж тук

Само препоръките към Народното събрание, които се връчват на парламентарните групи и ръководството на парламента – виж тук.

По-долу публикуваме резюме на доклада:

СИВИ ЗАКОНИ И НЕПРОЗРАЧНИ НАЗНАЧЕНИЯ

„Сиви закони”, непрозрачни назначения и парламентарни девиации. Под този знак премина последната сесия на НС, която Института за модерна политика (ИМП) анализира в своя редовен доклад „За състоянието на парламентарното управление”. (Пълният текст на доклада е 90 страници и може да бъде прочетен на сайта на ИМП.)

Докладът обхваща четири раздела:

Раздел І. Обобщена оценка за състоянието на парламентарното управление
Обхваща основните проблеми и тенденции в работата на НС за периода:
а) непрозрачни назначения в съдебната власт, в независими контролни и регулаторни органи;
б) парламентарни девиации – злоупотреба с партийни субсидии; влошена прозрачност;
в) неизпълнение на международни препоръки за отстраняване на законодателни дефекти, които ерозират правата на гражданите.
На базата на констатациите и оценките ИМП прави пакет от конкретни предложения за:
а) процедурни правила за прозрачни назначения от Парламента;
б) модернизация на работата на постоянните комисии;
в) задължителните промени в Закона за СРС;
г) изпълнението на Резолюция 1823 (2011) „Националните парламенти: гаранти на човешките права в Европа” – въвеждане на механизми за съобразяване на законодателството и административните практики с осъдителните присъди на Съда в Страсбург срещу България.

НЕПРОЗРАЧНИ НАЗНАЧЕНИЯ
Да се избират парламентарни квоти в съдебната власт и  регулаторни и контролни органи след задкулисни договорки не е новост. Да се изолира гражданското общество и да няма реални изслушвания, чрез които да се тестват професионалните качества и интегритет на кандидатите също не е „патент” на днешното мнозинство. Но това не може да бъде оправдание лошата практика да продължава. Обществената чувствителност и европейските критики към назначенията на хора със спорна биография вече е многократно завишена. В последната сесия така стана с избора на членове на антимонополната комисия и на Инспектората към ВСС. Дори законовото изискване кандидатите за инспектори да бъдат изслушани в правната комисия беше сведено до формалност – без да се чуе визията на кандидатите, без отговори на съмненията в техните качества, които се появиха в публичното пространство.
Предстоят важни парламентарни назначения – на членове на ВСС, на конституционни съдии и Комисия за защита от дискриминация. Парламентът най-сетне трябва да даде тон като избира добри професионалисти, а не партийно удобни назначенци. Това ще издигне авторитета на НС, но и ще лекува хроничното недоверие на обществото към съдебната власт и другите органи. Номинациите трябва да бъдат извадени от задкулисието и поставени под прожекторите на гражданския контрол.

ИМП предлага следните конкретни процедури и механизми, които да бъдат включени в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание. Те се основават на:

–    добрите парламентарни практики в САЩ, Великобритания, Германия и други развити демокрации;
–    препоръката на Европейската Комисия от Доклада за напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка от 20 юли 2011 г. – назначенията в съдебната власт да спазват безусловно „принципите на прозрачност, независимост, почтеност и професионални заслуги”;
–    духа и принципите на Кодекса на добрите практики за гражданско участие в процеса на вземане на решения (одобрен от Конференцията на МНПО при Съвета на Европа, 1 октомври 2009 г.).

Конкретно:

– При избирането на органите, предвидени в Конституцията и законите като правомощие на Народното събрание, да се създава ad hoc парламентарна комисия по номинациите, излъчена на паритетен принцип от парламентарните групи. Тази комисия да отговаря за събирането на номинациите, публичните консултации и изслушване на кандидатите, както и за съставянето на мотивиран доклад, който обобщава резултатите от изслушванията.
– В срок не по-малко от 14 дни преди обсъждането в комисията на постъпилите по установения ред кандидатури, в сайта на Народното събрание да бъдат публикувани имената на кандидатите заедно с: а) подробни биографични справки, б) мотивите на вносителите, в които се обосновават техните експертни и професионални качества за заемане на съответната длъжност, и в) декларации на кандидатите за техните делови интереси.
– В същия 14-дневен срок да се даде възможност на граждански организации и на медиите да предоставят за преценка:
а)  мотивирани сигнали с данни за кандидатите, които биха поставили под съмнение техния интегритет и професионална годност за заемане на съответната длъжност, когато има такива;
б) въпроси към кандидатите, свързани с техните виждания за работата на съответната институция.

– Комисията по номинациите следва да обобщава постъпилите сигнали и въпроси към кандидатите, които са относими към работата на съответната институция и да им ги предоставя предварително, за да се подготвят за публично изслушване.
– Всички кандидати трябва да преминават през публично изслушване, което се провежда в подходяща зала в сградите на Народното събрание така, че да се даде възможност за присъствие на широк кръг депутати, представители на компетентни граждански структури и медиите. Изслушванията следва да се излъчват пряко онлайн, а при голям обществен интерес и по преценка на НС – и по БНТ и БНР.
– Процедурните правила за публичното изслушване следва да предвиждат достатъчно време за изказване на кандидатите и за отговори на всички поставени от народни представители и в доклада на комисията въпроси.
– Резултатите от изслушването следва да се обобщават в доклад на комисията по номинациите, в който се включват и отговорите на кандидатите по основни въпроси, свързани с техния интегритет и професионални качества за заемане на съответната длъжност.

ПАРЛАМЕНТАРНИТЕ ДЕВИАЦИИ:

– Продължава да се откроява злоупотребата с партийни субсидии, които се раздават на „депутатски калпак”, а не на партиите. Тази практика, въведена с акт на финансовия министър, противоречи на закона. Субсидията се разпределя според гласовете, а не съобразно броя на депутатите. Тези държавни пари служат за дейността на партиите, техните структури и мероприятия. Не са за депутатите и парламентарните групи, за чиято дейност се дават прословутите 2/3 от заплатата на всеки депутат. Зад тази лоша практика прозира политически интерес – да се сглобява по “втория начин” правителствено мнозинство като се стимулират финансово отцепници и “номади”.
– Друг негативен факт е влошената прозрачност на законодателния процес. Редица законопроекти не се публикуват своевременно или въобще в интернет страницата на НС; не са достъпни и предложенията между двете четения.

МОДЕРНИЗАЦИЯ НА РАБОТАТА НА ПОСТОЯННИТЕ КОМИСИИ:

Крайно време е комисиите да влязат в 21 век. Предлагаме:

– Откритите заседания на комисиите да се излъчват онлайн, а стенограмите да се публикуват редовно и своевременно.
– Да се въведе добрата парламентарна практика, съществуваща в редица развити демокрации (Австрия, Великобритания, САЩ и др.), комисиите да публикуват и т.нар. ”доклад на малцинството”, т.е. аргументите на не по-малко от двама депутати, които са отхвърлили съответния законопроект, гласуван от мнозинството, да се раздават на депутатите като съпътстващ материал, който да се публикува и в интернет. Солидно конституционно основание за въвеждането на такава процедура е „правото на опозиция”, изведено в практиката на Конституционния съд (Решение № 6 по к.дело № 3/2011).
– Да се въведе публичен регистър на гражданските организации и техните представители, които вземат участие в заседания на парламентарни комисии и на депозираните от тях становища и законодателни предложения.

НЕСЪОБРАЗЯВАНЕ С МЕЖДУНАРОДНИ ПРЕПОРЪКИ ЗА ОТСТРАНЯВАНЕ НА ЗАКОНОДАТЕЛНИ ДЕФЕКТИ, КОИТО ЕРОЗИРАТ ПРАВАТА НА ГРАЖДАНИТЕ:

А) За пореден път ИМП поставя въпроса за въвеждане на оценка за съответствие на законите с правозащитните стандарти, както изисква Съвета на Европа. ИМП обръща внимание на Народното събрание към изискванията в новата Резолюция на ПАСЕ 1823 (2011) „Националните парламенти: гаранти на човешките права в Европа” и на тази основа прави следните предложения:

– Да се засили  участието в законодателния процес на постоянната комисия, в чийто ресор са правата на човека. Това означава, от една страна, системно разпределяне на всички постъпващи законопроекти, които засягат правата и свободите на гражданите за становище и от тази комисия, а от друга – засилване на нейния експертен състав и капацитет.
– Да се регламентира по подходящ начин процедура, по която Министерския съвет да информира Народното събрание за осъдителните решения на Съда в Страсбург срещу България и за мерките, предприети за тяхното изпълнение. Такива добри европейски практики за парламентарен контрол са възприели Великобритания , Холандия , Германия, а вече и Румъния – те могат да послужат за отправна точка за намиране на подходящия за България подход.
– Годишните доклади на омбудсмана и на Комисията за защита от дискриминация да бъдат обсъждани в комисията по правата на човека под формата на публично изслушване с участието на широк кръг граждански организации и медиите. Заедно с това, обоснованите препоръки на тези независими институции да стават повод за законодателни промени и парламентарен контрол.

Б) Неизпълнен остава ангажимента за промени в Закона за СРС и съобразяването му с правозащитните стандарти.

В) Липсва воля за съобразяване на Изборния кодекс с препоръките и критиките на ОССЕ, ПАСЕ и международни наблюдатели на последните избори.

Раздел ІІ. Преглед и анализ на парламентарния контрол

Представени са статистически данни за парламентарния контрол за периода – по депутати, по парламентарни групи и по избирателни райони. Направен е качествен анализ на отговорите на министрите в парламентарния контрол.

В последната сесия са отправени 261 въпроси и 52 питания. В контрола обаче са участвали само 87 депутати, което е най-слабото участие от началото на този мандат. Най-активни са Иван Иванов от Синята коалиция с 24 въпроса; след него е Мая Манолова с 21, а третата позиция поделят Яне Янев и Корнелия Нинова с по 14 въпроса и питания. По региони – най-активни са депутатите от София-град: 11, Бургас е втори със 7, трети по активност са Стара Загора и Благоевград с по 5 участвали депутати.
New Picture

ИМП прави качествен анализ на парламентарния контрол на базата на критерии като: аргументираност и диалогичност; управленска визия, съответстваща на правителствените приоритети; умение за носене на политическа отговорност; съответствие с правозащитните стандарти.

Брой въпроси и питания към министрите. Графика: ИМП
New Picture (1)
Добрите примери: пълноценно участие в контрола имат министрите Лиляна Попова, Нона Караджова, Николай Младенов и до известна степен Трайчо Трайков и Аню Ангелов. Техните отговори са компетентни и експертно издържани.
Лоши примери: отново най-незадоволително е поведението на министрите Цветан Цветанов, Сергей Игнатов, Стефан Константинов, Тотю Младенов, Мирослав Найденов, както и на премиера Бойко Борисов. Отговорите им са характерни с популизъм, партийна пропаганда, липса на визия и компетентна аргументация, лични нападки. Често се демонстрира неуважение към задължението на МС да се отчита пред НС. Положително развитие има при министър Дянков, въпреки че продължава да е по-скоро сред лошите примери.

Раздел ІІІ: Мониторинг на законодателството

Представена е статистика за законодателната активност за периода и са изведени са основните тенденции в законодателството.
Направен е подробен преглед и анализ наблюдаваните от ИМП закони, които са класифицирани като „прозрачно” и „сиво законодателство.

Направен е синопсис и кратък анализ на всички наблюдавани от ИМП закони.

През 2009 г. ИМП въведе за първи път у нас специфична класификация на законите: а) „прозрачно законодателство” – гарантира правата на гражданите и свободата на икономиката; б) „сиво законодателство” – урежда лобистки интереси или нарушава правата; в) „черно законодателство” – създава корупционни предпоставки и уврежда обществени интереси. От общо 68 внесени законопроекта за сесията (от тях 14 ратификации), ИМП взе под специално наблюдение 34. От тях 15 отговарят на критериите за „прозрачно законодателство”, в т.ч. 5 са приети, 7 – отхвърлени и 3 са на етап „обсъждане”. Приетите «прозрачни» са на МС – промени в данъци и акцизи, в указа за дребното хулиганство. Отхвърлените са на опозицията – промени в Изборния кодекс, поправките срещу ползването на земеделски земи без съгласие на собстниците и пр. Тревожно е, че цели 19 проекта са в зоната на „сивото законодателство”. 10 от тях, внесени от управляващите са приети; 1 отхвърлен проект е на «Атака», а 8 проекта на МС все още са на етап „обсъждане”. Сред лошите примери се открояват поправките в Закона за БЧК; закона за складиране на въглероден диоксид, поправките за ски-пистите, промените в Кодекса на труда, които извадиха БТПП от тристранния диалог и в Закона за дипломатическата служба.

Раздел ІV: Участие на ИМП в конституционното правосъдие

Представена е ролята на гражданското участие в конституционното правосъдие и е направен преглед на всички конституционни дела, по които е бил страна Института за модерна политика през 2011 г.

През 2011 г. ИМП беше призован като страна по 8 важни конституционни дела. По 6 от тях КС вече се е произнесъл.