Анализ на председателя на ИМП Борислав Цеков за конституционноправния статус на служебното правителство, публикуван от Агенция БГНЕС, Хаштаг-BG, “Марица”, Тема daily, “Репортер” и др.:
Президентът Плевнелиев вчера обяви, че щял да назначи служебно правителство, което ще си постави “доста високи цели”. Заговори за големи приоритети на този служебен кабинет и даже за сериозни промени в “подхода в енергетиката и в други важни сектори”.
Тези заявления, дори и да бъдат възприети само като голи политически декларации, трябва да бъдат разгледани в светлината на действащото конституционно устройство и основните принципи на парламентарното управление, които са неговия фундамент. Защото, особено в условията на остри политически кризи и липса на съгласие в обществото, стриктното спазване на правилата е единственият път към стабилизация на държавността.
Изявлението на президента повдига редица въпроси. Като например – има ли право един служебен кабинет да прави сериозни промени в основните сектори на държавното управление? Или – има ли мандат такова излъчено по извънпарламентарен път правителство да ангажира държавата и нацията с дългосрочни решения?
Отговорът на тези ключови въпроси не е предмет на случайни хрумвания, публицистични полемики, политическа конюнктура или амбиции на този или онзи политически или задкулисен играч. Съдържанието и пределите на мандата на служебното правителство, както и известните ограничения в неговите функции са дефинирани и очертани в българската конституционна практика. Както е добре известно, решенията на Конституционния съд, в това число тези, с които се дава задължително тълкувание на конституционни норми, са абсолютно задължителни за всички – от портиера до президента. Такова задължително решение относно служебния кабинет има – Решение № 20 по конституционно дело № 30 от 1992 г., с което се дава задължително тълкуване на чл. 99 от основния закон на България.
В условията на парламентарното управление, правителството трябва да е отговорно пред суверена, чиято еманация по пътя на изборите е Народното събрание. Както подчертава Конституционния съд: “От това произтича ограничеността на функциите на назначеното от президента правителство – характеристика, която трябва да се има предвид при евентуалното му функциониране и при преценка на неговите действия.”
Изрично трябва да се подчертае, че служебното правителство има по-скоро технически характер. То трябва да управлява текущите дела на държавата и да организира парламентарните избори, на които суверенът да се произнесе за посоката, в която иска да върви държавата през следващия управленски мандат. Неслучайно конституционният законодател определя това правителство като “служебно” – заради неговата ограниченост във времето и в целите, които може да си поставя, и заради липсата на демократичната легитимност, която се създава единствено от Народното събрание. Защото президентът, макар и пряко избран, е избран, за да представлява, а не да управлява. В условията на парламентарното управление волята на суверена как да се управлява държавата се формира и въплъщава в Народното събрание, което представителният политически форум на нацията. В парламента е конституционният механизъм онази част от обществото, която не е съгласна с едно правителство, представлявана от парламентарната опозиция да търси сметка на кабинета. При президентът подобен механизъм липсва.
Конституционният съд изтъква съвсем основателно, че известната ограниченост във функциите на служебния кабинет не може да се дефинира конкретно, не може да се изброи изчерпателно какво може и какво не президентският кабинет. Неговите действия трябва да се планират и преценяват конкретно. Цитираното решение на Конституционния съд изтъква още, че поради “естеството на задачите, които решава служебното правителство, както и поради това, че то обикновено не изпълнява една политически формирана и подкрепена програма, трябва да се счита, че упражняването от него на законодателна инициатива е допустимо в рамки, очертани от ограничеността на целите и функциите на това правителство.”
Предвид тези конституционни постулати, трябва да се отчита, че в общия случай едно служебно правителство не може да ангажира държавата с дълбоки реформи и промени във вътрешната или външната политика, защото не е оторизирано от народа за подобни действия и заедно с това не е обект на демократичен парламентарен контрол. Такъв тип действия на един служебен кабинет са възможни, само ако има реален консенсус между основните политически сили – управляващи и опозиция – за конкретни и неотложни мерки. Така се случи, например, с подготовката на валутния борд при служебния кабинет на Стефан Софиянски. Когато такова съгласие отсъства или – още по-лошо – когато има рязко очертано несъгласие по основни параметри на държавната политика в дадени ресори на изпълнителната власт, служебното правителство няма конституционното право да прави нещо по-различно от управление на текущите дела до съставяне на “нормално”, избрано по демократичен път правителство. В този смисъл, например, заявките са “смяна на подхода” в енергетиката излизат извън конституционната територия на излъченото от президента служебно правителство, при условие, че такава промяна не е плод на постигнато съгласие с основните политически сили. С още по-голямо основание хипотезите, които се чуват тук и там, че служебното правителство можело да оттегли кандидатура за еврокомисар, излъчена от редовно, демократично избрано правителство, влиза в противоречие с Конституцията. Това би било възможно само ако няма излъчена кандидатура, налице е съгласие между основните политически сили и излъчването на такава кандидатура е неотложно. Но при вече излъчена от редовно правителство кандидатура, подобен акт би бил неконституционен. Служебният кабинет, естествено, е ограничен в своите правомощия и по отношение на решенията, които изискват предварително решение на парламента – например вземането на държавен заем.
Ограничеността в задачите, които може да изпълнява служебното правителство са свързани и с липсата на парламентарен контрол. Безконтролността, липсата на механизъм политическата опозиция да търси сметка на министрите, прави едно служебно правителство много по-уязвимо от лобистки интереси и прокарване на частни икономически цели. Разбира се, президентът има свои възможности да контролира служебния кабинет, но това не може да замести парламентарния контрол. Още повече при президент, който на думи и на дело е показал, че не представлява единството на нацията, а се ангажира само с интересите на една част от обществото.
Всичко това трябва да се има предвид както от президента, така и от участниците в бъдещото служебно правителство – те нямат мандат от народа как да се управлява България сега, а трябва само да спомогнат държавата да се движи нормално до произнасянето на суверена в предсрочните парламентарни избори. Нищо повече и нищо по-малко. Ако едно служебно правителство напусне тази своя номинална роля, отредена от Конституцията, това би било не само бракониерство в чужди конституционни територии, но и би поставило въпроса за това чии интереси стоят зад “смяната на подхода”, например в енергетиката. Един служебен кабинет лесно може да се превърне в параван на задкулисието. Защото лобистките пробиви се случват и при редовните правителства, които подлежат на парламентарен контрол, а какво остава за едно безконтролно служебно правителство.