Христо Атанасов (член на Консултативния борд на ИМП):

С това есе авторът е финалист на конкурса “Лиляна Данева – Бризби” в областта “Публична администрация”

Настоящото есе разглежда предизвикателствата пред българската публична администрация в светлината на новата Стратегия Европа 2020. По мнението на автора, именно този европейски стратегически документ ще оформи пътя за изменение на облика на институционалната среда в България и ще доведе до значителна промяна в баланса между централната и местната власт.

Процесите, които ще протичат по посока постигане на общоевропейските цели от страна на публичната администрация са групирани в есето по следния начин: (1) европеизация, (2) модернизация, (3) децентрализация и (4) регионализация.

С помощта на един описателен модел, тези процеси са представени като сечение на доброто управление в партньорство, което цели постигане на ефективен, ефикасен и кооперативен диалог между пазар, държава и гражданско общество.

Уводни думи

Отношението на гражданите към публичната администрация, разбирана в нейния институционален аспект – институциите и организациите на централната и местната власт – винаги е било белязано от чувство на подчинение и известна доза безсилие.

Дали това се дължи на внушенията за значимостта на властта, налагани от отминалия тоталитарен режим, при който доминира колективното, а индивидът и неговите качества са обект на управление, или е плод на по-стари и по-дълбоки културологични и народностни детерминанти – е предмет на други и дългосрочни изследвания. За нас обаче е важно, че публичната администрация днес и сега, а и за в бъдеще, има доста по-различна роля от инструмент за налагане и демонстриране на власт. Тя е съставена от хора – йерархично и функционално подредени – и й е отредено да служи на хора – в тяхното разнообразие: граждани, бизнес, неправителствени организации. Как става това?

Първо, посредством съблюдаването на вече придобилите гражданственост принципи като: отзивчивост и отговорност, прозрачност и отчетност, законност и целесъобразност и прочее.

Второ, чрез дообогатяването на тези принципи с нови, идващи от европейския път на България, като този за правото на гражданите на добро управление и добра администрация (чл. 6 от Хартата за основните права на ЕС). Това пък ни отвежда до теоретичните основи на доброто управление[1] като субстанция от ефективност, ефикасност и кооперативност.

Трето, с възприемането на нови модели, канали и форми на комуникация между отделните заинтересовани страни (социални партньори). Тези взаимодействия – вертикални, хоризонтални, мрежови – оформят новия облик на публичната администрация и разширяват кръга от предизвикателства, пред които тя ще се изправи. Така централната и местните власти не могат да избягат от класическия триъгълник, познат като равнопоставеност на пазар – държава – гражданско общество в изработването на политиките, съответстващи на разбирането за добро управление.

Четвърто, като пълноправен член на Европейския съюз (ЕС), България не би могла да си позволи, а вярваме и не би искала, да се развива по начин, водещ единствено до санкции, пословична некомпетентност и неефективност, съчетани с нетни финансови загуби за държавата. Тук е мястото на общоевропейския стимул[2] за българската публична администрация. Приемането на Договора от Лисабон и редица съпътстващи го актове изправят ЕС пред нови хоризонти. Особено в светлината на последната и все още актуална Световна финансова криза, Общността сериозно преосмисля бъдещия си интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж[3]. Няма как, обаче, нещата да се случат по желания начин без преосмисляне и на баланса между властите. По-думите на Мерцедес Бресо, председател на Комитета на регионите, Стратегията Европа 2020 ще бъде по-ефективна, ако позволи на местните и регионални власти да вземат активно участие не просто в осъществяването, но също във формулирането на националните програми за реформа.

Казаното до тук неминуемо означава промяна на досегашното статукво в баланса между централната и местната власт в България. Засилването на социално-икономическата роля на общините, областите и/ или регионите ще продължи, както и до сега, да върви по линиите на децентрализацията и регионалното развитие. Само че с много по-бързи темпове. Бързи, защото въпросът касае не само България, а общността към която тя вече принадлежи.

Горепосоченото и особено последната теза, свързана с процесите на децентрализация и регионализация, определят последващата структура на изложението на настоящото есе.

Ще бъдат представени предизвикателствата пред българската публична администрация в общоевропейски контекст, като обосноваващи процесите, протичащи между властовите пластове. За целта е използван един описателен модел.

Моделът (фиг. 1) включва взаимодействие според актьорите, участващи в процесите – пазар, държава, гражданско общество – и според поставените цели и постигнатите резултати – ефективност, ефикасност и кооперативност. Сечението на двете взаимодействия е образно наречено Rf. (реформа) : E + M + (D + R). Където:

• E – europeization – европеизация, разбирана като възприемане на принципите на доброто управление и произтичащите от него потребности за стратегическо планиране и управление, изработване и анализ на политики, възприемане на нови модели на взаимодействие между заинтересованите страни,[4] качествено законодателство.
• M – modernization – модернизация, разбирана като оптимизация на административните структури и наличния човешки ресурс в тях, промяна или подмяна на мотивацията на работещите в администрацията, подобряване на материалната база, прилагане на нови форми на обслужване на гражданите и бизнеса, пълно внедряване на новите информационни и комуникационни технологии в публичното управление.
• D – decentralization – децентрализация и R – regionalization – регионално развитие, регионализация.

Предизвикателствата пред България в светлината на Европа 2020

Основните стълбове на досегашната Лисабонска стратегия бяха иновациите, либерализацията, предприемчивостта, заетостта и социалното включване, устойчивото развитие и околната среда. Както се вижда от Стратегията Европа 2020, разлики почти не съществуват, защото новият стратегически документ залага на приоритети като: растеж на знанието, устойчив растеж, приобщаване (социално включване), иновациите, мобилна младеж, дигитално общество, индустриална политика за зелен растеж, европейска платформа срещу бедността.

Постигането на тези амбициозни цели трябва да бъде осъществено чрез широкото включване на множество активни субекти. Както самата Европейска комисия (ЕК) посочва в Обобщението на Стратегия Европа 2020[5]: Европейският съвет ще бъде изцяло ангажиран и ще представлява централен елемент на новата стратегия. Комисията ще следи напредъка по отношение на целите, ще улеснява политическия обмен и ще разработва необходимите предложения за насочване на действията и стимулиране на водещите инициативи на ЕС. Европейският парламент ще бъде водеща сила за мобилизирането на гражданите и ще участва в съвместното вземане на решения относно ключови инициативи. Препоръчва се този подход на партньорство да бъде възприет и от комитетите на ЕС, националните парламенти и националните, местните и регионалните власти, социалните партньори и заинтересованите страни и гражданското общество, за да може всички да участват в реализирането на тази визия.

Така Европа 2020 залага три основни приоритета:

• интелигентен растеж – изграждане на икономика, основаваща се на знания и иновации;
• устойчив растеж – насърчаване на по-екологична и по-конкурентоспособна икономика с по-ефективно използване на ресурсите;
• приобщаващ растеж – насърчаване на икономика с високи нива на заетост, която да създава условия за социално и териториално сближаване.

Като следствие от формулираните приоритети идват целите и действията за постигането им в унисон със заложените в стратегията политики. Комисията отново изрично посочва: Тези политики трябва да бъдат осъществени на регионално, национално и европейско равнище[6]. Особено място е отделено на стъпките, които всяка държава трябва да извърви по пътя на Европа 2020.

Отговорности на национално ниво (мястото на държавата)

С оглед успешното реализиране на целите на Европа 2020 България, също както останалите страни в ЕС, следва да предприеме действия, за да реформира националните системи на научноизследователска и развойна дейност и иновациите, за да насърчи върховите постижения и интелигентната специализация, да засили сътрудничеството между университетите и стопанските оператори, да приложи съвместно програмиране и да адаптира съответните национални процедури за финансиране.

Част от реализирането на целите е гарантирането на достатъчна наличност на кадри с подходящо образование и фокусирането на училищните програми върху творчеството, иновациите и предприемачеството.

Успехът на тези начинания е свързан с приоритизирането на разходите за знания, включително чрез използването на данъчни стимули и други финансови инструменти за насърчаване на повече частни инвестиции.

Това неминуемо изисква изграждането на много тесни връзки между държавата и бизнес организациите (на национално, регионално и местно ниво), които основно внедряват в дейността си високотехнологични продукти, патенти и полезни модели. Освен това, точно стопанските актьори са основните ползватели на висококвалифицирани кадри. В тази посока Стратегията дава стимул за изграждането на отдавна прокламираните в българското пространство взаимоотношения между държава и бизнес, които взаимно заявяват потребностите си и намират форми за ефективно финансиране, което е балансирано и двустранно изгодно.

Неслучайно последващите политики, които България трябва да реализира, са в посока осигуряването на ефективно инвестиране в образователните системи и системите за обучение на всички равнища. Това е свързано с подобряване на резултатите в сферата на образованието, като се обърне особено внимание на намаляването на преждевременното напускане на училище. Това изисква модерни индикатори за състоянието на образованието. Публичната администрация следва да осъвремени методите, с които изследва проблемите в сферата чрез показатели, даващи представа в статика и динамика за протичащите процеси, които като резултат удовлетворяват или не националните и местни потребности. Тези методи следва да се разработят в диалог между централното ниво (Министерство на образованието), деконцентрираните структури (инспекторатите по образование), отговорни за провеждането на съответната секторна политика, и общините. Освен това, необходими са подходи и стандарти, съобразно източника на финансиране на учебните заведение – държавния или общински бюджет. Така ще бъдат отчетени конкретните проблеми и потребности и ще се пропусне механичното уеднаквяване на критериите за оценка.

Изпълнението на горепосоченото ще доведе до по-добри образователни резултати, които неминуемо ще се отразят на пазара на труда и излизането на младите хора на него чрез интегрирани действия, включващи насоки, съвети и обучение на работното място.

Политиките в областта на образованието, обаче, изискват не само реформа в образователната система, координирани действия с бизнеса и ефективно финансиране, но също така – подобряване на информационната среда. Европа 2020 залага пред България разработването на оперативна стратегия за високоскоростен интернет и насочване към публично финансиране, включително структурните фондове, когато нуждите не са задоволени изцяло от частни инвестиции.

Част от модернизирането на цялата система на публично управление, в аспекта на внедряването на информационни и комуникационни технологии, изисква координиране на публичните дейности с цел намаляване на разходите за развитието на мрежата и изцяло насърчаване използването на модерни и достъпни онлайн услуги (като например: електронно правителство, електронен здравен портал и др.).

Последователната логика на Европа 2020 приема, след като са изпълнени мерките, рефлектиращи на социалната сфера, да се премине към управлението на околната среда като част от общоевропейската сигурност и устойчиво развитие, посредством: постепенно спиране на субсидиите, вредни за околната среда; използване на инструменти, основани на пазара, като данъчни поощрения и обществени поръчки за адаптиране на методите за производство и потребление; осигуряване на координирано изпълнение на инфраструктурни проекти, които допринасят значително за ефективността на цялата транспортна система на ЕС; да се постави ударение върху транспорта в градска среда, който генерира голяма част от претовареността и емисиите; да се използват структурните фондове за инвестиции в енергийна ефективност в обществените сгради и в по-ефективно рециклиране; да се поощрят инструментите, спестяващи енергия.

Амбициозните задачи на екологичната сигурност са значително предизвикателство за българската публична администрация. От една страна те повдигат въпроса за подготовката на заетите в администрацията относно фундаменталното разбиране за значението на екологичната сигурност. А от друга, изискват капацитет за преработване на почти целия финансово-данъчен сектор в частта му относно положителните стимули за насърчаване на еколкогичносъобразни дейности. Това няма как да се случи без тясно взаимодействие между националното и местните нива на власт. Общините са тези, които най-добре познават стопанските субекти на своите територии. Те могат най-адекватно да оценят възможностите за осъществяването на екологичносъобразни дейности в определени сектори на производството, разбира се, не без помощта и продуктивния диалог с местните бизнес организации.

Проблемът възниква обаче там, където се срещат инструментите на данъчното облагане, данъчните стимули, субсидиите, формирането на националния и местните бюджети. Огромен капацитет ще бъде нужен, за да се съгласува цялото данъчно законодателство в посока прилагане политиките на Стратегията Европа 2020. В случая под капацитет разбираме не просто потребен човешки ресурс, а хора с подходяща подготовка в сферата на публичните финанси, но пречупена през призмата на европейските практики, които биха били пригодни за България и дейността на публичната й администрация.

Методическото ръководство в това отношение не е за подценяване. Местното ниво на управление вече има изградени практики и наличен опит като орган по приходите. Със сигурност ще възникват редица трудности пред общините. Ако необходимите указания се спускат от централно равнище (каквато е практиката към момента – Националната агенция по приходите осъществява методическото ръководство на Дирекциите „Местни данъци и такси”), това означава предварително да се създаде надеждна информационна среда за ефективна комуникация между властовите нива. Това, от своя страна, включва както подобряване на материалната база (нови технологии) и изграждане на специализирани информационни системи, така и облекчаване на административните процедури от типа „формално питане” – „формален отговор”. Всичко изброено – с цел своевременно посрещане на предизвикателствата пред администрацията.

Реформирането на финансово-данъчната система е стъпка към осъществяването на следващите мерки, залегнали в новия общоевропейски проект: подобряване на бизнес средата; подобряване на условията за укрепване на интелектуалната собственост; намаляване на административната тежест върху дружествата и подобряване качеството на бизнес законодателството.

Механизмите това да се случи по приемлив за всички начин, с необходимата доза публичност и отчетен интерес, е като се работи заедно със заинтересованите страни в различните сектори (бизнес, профсъюзи, академични среди, НПО, организации на потребителите).

При правилното използване на тези механизми неминуемо ще намалее разпокъсването на трудовия пазар и ще се създадат стимули пред скептиците за започването на самостоятелен бизнес (значение за което имат затрудняващите данъчни регулации в момента) на местата, където живеят. Освен това, градивният диалог и ясната стратегия в областта на държавната намеса по отношение на пазара ще рефлектират върху положителните форми на баланс между работата и семейния живот, както и постигането на равенство между половете. Това ще благоприятства социалното включване и изработването на по-нататъшни успешни политики, насочени към групите в особен риск (например, семействата с един родител, ромското население, хората с увреждания). А тези групи са най-лесно разпознаваеми на местно ниво и общините най-добре познават техните потребности. Съответно, към 2020 година общинските администрации имат възможност да са решили голяма част от проблемите, пред които са изправени в момента, например по отношение на малцинствените групи (жилища, заетост).

Българската публична администрация в общоевропейски контекст

Идеите на Стратегията Европа 2020 не трябва да създават илюзия, че нещата просто ще се случат, докато едни следват повелите на стратегията, а други се развиват по натрапчиво мудния начин, както са го правили досега. За българската публична администрация е необходима политика на промяна, която изисква координирани усилия и сериозен ангажимент от страна на всички части на обществото: публичните органи на всички нива, икономическите и социални партньори.

Основната линия, която чертае Европа 2020 е необходимостта от разработването на широко „партньорство за напредък” – един наистина нов модел на управление в партньорство. Така наречената Лисабонска стратегия, лансирана през 2000 г. и преправена през 2005 г., като част от стратегията за растеж и работни места, не успя да включи някои ключови участници в целия процес. Местните и регионалните власти са сред тези, останали на заден план досега. Именно това оправдава промяната в баланса на участие. Бъдещето е в линейното взаимодействие на равноправни партньори. Нито централните органи на публичната администрация, нито общинските администрации могат да си позволят „надменност” в бъдещия диалог. Кооперативността трябва да бъде искрата, която да действа като „автомобилна свещ”.

Политиките на Европа 2020 дават шанс на местните и регионалните органи и ключовите социално-икономически субекти да участват пълноценно в процеса. Действително, институциите трябва заедно да достигнат до едно пълноправно партньорство.

Стратегически предизвикателства

Визията за Европа през 2020 може да послужи на публичната администрация в България за отправна точка, ориентация за националното и териториалното стратегическо планиране. Органите – национални и местни – сами трябва да разпределят ролите си и своя принос в бъдещото взаимодействие по пътя на дългосрочните цели за страната. От своя страна краткосрочните и дългосрочни предизвикателства, споменати по-горе, винаги ще ги съпътстват, но следва да бъдат преодолени, за да бъдат постигнати конкретни резултати.

Договорът от Лисабон значително засили ролята на институциите на ЕС в очертаването на насоки по отношение изработването на конкретни политики. Европа  все още остава един институционален и политически проект на базата на споделяне на власт, партньорство и участие. Всички възможни лостове (регулиране, координация, партньорство и т.н.) следва да бъдат използвани, за да се насърчат националните и местните власти да работят заедно.

Всичко това изисква неминуемо сближаване на визиите за бъдещите желани промени, които имат националното и местните нива. Практиката до сега е доста противоречива. Рядко националната политика в определени сектори е отчитала местните потребности, ресурси и воля. Сега има реален шанс това да се промени и то в полза на местното самоуправление.

Преосмислянето на инструментите за управление в държавата и общините е от съществено значение за успешното прилагане на една обща национална стратегия в синхрон с по-голямата стратегия Европа 2020. Стратегическото планиране следва да се превърне в обща черта за институции на национално ниво, на ниво области, общини, както и при по-малките населени места. Тези стратегии следва да окажат влияние на  общите цели, преследвани от държавата.

Роля на местните и регионални власти

Все по осезаемо става за всички, че за да бъде успешен един общонационален проект, насочен към развиването на нова устойчива социална среда и пазарна икономика, то той се нуждае от подкрепата на местните власти по няколко причини.

Първо, източниците на знания и иновации много често се намират в големите градове и областните центрове. Затова в рамките на една територия, различните секторни политики трябва да бъдат координирани и разработени посредством интегрирана стратегия в партньорство с органите на местно самоуправление, икономическите и социалните партньори, учебните заведения, изследователските центрове и др.

Второ, всяка реформа по европейския път на България трябва да бъде съобразена с конкретните обстоятелства, изискващи общуване, диалог с местното население и обратна връзка – една роля на местните власти, която никой не би могъл да изпълни по-добре.

Трето, вече има разработени практики в Европа по отношение създаването на широки мрежи за сътрудничество между градове и региони. Това е един изпитан механизъм, доказал своята ефективност в процеса по обмяна на опит, който успешно биха могли да ползват местните администрации в България. Разбира се, това означава, че те постепенно ще се превърнат от изпълнители на идеите, разработени на национално ниво, в двигател на реформите, които самите те искат да се случат, благодарение на придобитото ноу-хау в общоевропейски план.

Управление в партньорство

Европа 2020 иска да се справи с трудни предизвикателства. Успехът на България в контекста на общата европейска визия зависи от формите на партньорство и управление. Необходимо е да се ангажират всички равнища на управление, разпознавайки задачите в съответствие със своите компетенциите.

Процесите в тази посока се насочват все по-видимо към изключването на засиления йерархичен подход. С други думи, местните органи и тези, провеждащи регионална политика, следва непременно да бъдат по-добре ангажирани в рамките на националния контекст в определяне на приоритети и предоставяне на мониторинг на напредъка при предстоящите широкоспектърни реформи. Ключът към успеха е те да не бъдат подчинени на държавата, а следва да бъдат третирани като пълноправни институционални и политически действащи лица. За да се постигне тази система на управление, са нужни някои оперативни промени.

Необходимо е да се изработят индикатори на поднационално, местно ниво. Целите и постиженията на държавата трябва да бъдат определяни и измервани в географското равнище, което ни дава възможност да се идентифицират и локализират пропуските и напредъкът. Тоест, местата на пряко приложение – общините, областите/ регионите.

Местните стратегически плановете за действие до 2020 г. трябва да бъдат променени въз основа на реални местни политически инициативи, стимулирани от свободата в процеса на вземане на решение. Чрез изследване и обобщаване на тези местни планове и техните стратегически отчети на конкретните проекти, ще може да се получи важна информация, служеща за промяна на националния дневен ред (разбира се, ако това е необходимо).

Стратегическа цел

Създаването на успешна национална стратегия за България, отразяваща пътя до 2020 г., на базата на местни и областни стратегии и можеща да постигне целите си, изисква поне няколко елемента: надеждни цели; осъществими политики; политическа ангажираност, която води до действия и разбирането как всичко изброено до тук е свързано помежду си.

Първата стъпка в изработването на новата стратегия трябва да се фокусира върху начина, по който целите и показателите се определят. Това може да създаде редица технически проблеми, но реалността е, че не можем да постигнем нещо, което не можем да измерим. Затова разработването на надеждни показатели и цели трябва да бъде основна отговорност на публичната администрация.

Определянето на показателите за успех е въпрос на професионално експертно знание от страна на служителите в администрацията. Особено важен за тях ще бъде контактът със социалните партньори, защото в процеса по разработване на надеждни индикатори ще трябва да се сблъскат с нелеката задача да отчетат влиянието на два ключови фактора.

От една страна, показателите трябва да отразяват интересите и предпочитанията на гражданите – това, което те разбират под удовлетвореност от настъпващите промени.

От друга страна, показателите трябва да са съобразени с ограниченията и предизвикателства в конкретната икономическа и социална обстановка, както на ниво държава, така и на ниво малко населено място, град, община, област.

Цели – Политики – Действия

Цели, политики и планове за действие могат да бъдат определени успешно, само ако се основават на задълбочен анализ на текущото състояние и бъдещите перспективи.

Определянето на основната цел и определянето на индикатори за нейното постигане (т.е. 3-5 ясно определени цели, които допринасят пряко за основната цел), следва да е свързано с формулирането на специфичните за страната цели и приоритети. Тези цели и приоритети могат да бъдат постигнати, само ако се поддържат от надеждни политики и действия на нивата, на които се прилагат. Това обуславя особената роля на местните власти. Те имат шанса да бъдат основни актьори в изработването на секторните политики на принципа „отдолу-нагоре”.

Цели и приоритети

При определяне на целите, както за държавата като цяло, така и за по-ниските нива на самоуправление, следва ясно да са определени приоритетите: какви резултати иска да постигне публичната администрация на съответното властово равнище, какво оценява като най-благонадеждна област за инвестиране (приоритет). Това ще доведе до сближаване на националното и местните нива.

Много ценен инструмент в помощ на отделните общини, за да се справят по-добре с тази задача, е сравнителният анализ. Основното допускане е, че всяка община се справя по различен начин, при специфични условия. Въпреки това, надеждността на сравнителния анализ идва от там, че се сравняват равностойни/ подобни субекти.

Нежеланите последствия

Както вече беше посочено, публичната администрация се нуждае от надеждни политики и действия и на двете нива – централно и местно. Националните цели трябва да бъдат приведени в приоритети, а тези приоритети в показатели за напредък.

От своя страна политиките и действията трябва да се основават на задълбочени изследвания на ситуацията, подкрепени от емпирични и аналитични доказателства.

За публичната администрация е важно, също така, да се прогнозират резултатите от политиките и планове за действие. Така на всяко ниво, когато цели, политики и планове за действие са установени, специалистите по разработване на политики трябва да преценят какви потенциално нежелани последици от действията биха могли да възникнат.

Тези нежелани последствия трябва да бъдат взети под внимание още в началото на изработването на отделните стратегии.

Политическа ангажираност

Определянето на цели, политики и планове за действие е изключително важен процес, който ще засили политическия ангажимент. Самият процес изисква спазването на няколко задължителни стъпки.

На първо място, целите за цялата страна трябва да бъдат получени от поднационалните равнища. Местните цели от своя страна трябва да бъдат резултат от едно обсъждане на много нива и споразумение между централното и местно ниво на власт.

На второ място, за процеса на определяне на целите и политиките трябва да се даде време. Изискват се политически дискусии, научни изследвания за специфичните за страната цели, както и проучвания за възможните резултати от политиките и действията. Едновременно с това, задължително следва да се даде време на изработващите политиките и гражданите за определяне на целите на локално ниво. Успешните стратегии и политики се нуждаят от няколко обществени нива на ангажираност. Това е дълъг процес и изисква участието на всички заинтересовани страни.

На трето място, важно е правителството и местните власти да определят какви вътрешни политики и действия са необходими за постигане на специфичните за страната цели, тези предложения за мерки трябва да бъдат обсъдени в среда на взаимен политически диалог.

Бизнесът като средство

Бизнесът не се различава от другите заинтересовани страни, напротив в много случаи той носи своите изключителни позитиви по пътя на дадена реформа. Именно затова Европа 2020 отрежда първостепенна роля на бизнеса за справяне с днешните предизвикателства. Това не може да бъде подминато от централната и местната власт. Очевидно е, че пазарните актьори често са катализатор за промяна, тъй като те обхващат почти всичко, от което се нуждаем – от храната до стоките и услугите, от изследванията до иновациите, от здравните грижи до забавлението.

Позоваването на характеристиките на бизнеса не означава да се сведе до минимум ролята на публичния сектор, особено по отношение на ключови и чувствителни сфери като образование, здравеопазване, социално подпомагане и др., а по-скоро само да подскаже, че бизнесът може да играе ролята на работещ и полезен инструмент.

Политиката на пазара по отношение на свободните работни места, които осигурява (или закрива), например, е особено важна за социалното включване и разпределянето на доходите; условията и качеството на работа са от съществено значение за самореализацията. Ролята му в сферата на образованието също не е за пренебрегване, особено когато става дума за професии, както и широко разпространения положителен второстепенен характер, който инвестициите в частния сектор на непрекъснато професионално обучение допринасят за обществото. Има очевидни ползи от взаимното обогатяване между публичния и частния сектор, а в дългосрочен план, интереси и цели трябва да бъдат уеднаквени.

Добрите намерения и ангажименти няма да се осъществят и целите няма да бъдат постигнати, ако не бъдат осигурени правилните стимули. Ето защо, ако бизнесът може да има значителен принос за спомагане нещата да се случват, изработващите политиките следва да отчетат необходимостта от осигуряването на  стимули за включване на пазарните актьори.

Функционирането на пазара

Първата стъпка към привличането на бизнеса в ефективния диалог с властите и гражданите е премахването на съществуващите към момента пречки. Всички бариери на национално и местно ниво, ограничаващи постигането на сътрудничество, трябва да бъдат преодолени.

Това означава преди всичко реформиране на регулаторната система, насочена към пазара. Много от утежняващите бизнеса процедури следва да бъдат преосмислени, а някои напълно забравени. Това съответства на подобряване на комуникацията между централните и местни органи на власт и стопанските субекти. В противен случай несъответствията в политиките, поради липсата на широко включване на заинтересовани страни, ще резултират в загуба на публични ресурси при осъществяването на самите политики.

След като демотивиращите фактори (безполезните регулации) за ползотворна комуникация и кооперативно сътрудничество бъдат премахнати, публичната администрация ще разполага с по-добра среда за изграждане на сътрудничество в партньорство.

Съвместни подходи към изработването на политики

Европа 2020 е значително предизвикателство за българската публична администрация в процеса по изработването на политики. Основата на процеса стъпва върху въвеждането на не повече, а по-добри и по-работещи регулации. Те от своя страна трябва да бъдат създадени чрез съвместните усилия на всички заинтересовани страни. За целта специално в българските условия това означава, че е необходимо да се премине от един конфликтен модел за правене на политики към кооперативен такъв.

Всеки заинтересован има роля в интерес на обществото и следва да преразгледа подхода си към политика на сътрудничество на тази основа. Макар че, някои актьори в процеса могат да изглеждат все още егоистични, консервативни и отбранителни, има много признаци на ново чувство за отговорност в бизнес общността, като например, позициите по въпроси, свързани с устойчивостта и финансовия надзор, възнагражденията на заетите и общоевропейската консолидирана данъчна основа.

Нито политиците, нито бизнесът са безпристрастни към случващото се в днешното общество. А и не могат да си го позволят! Всички заинтересовани страни нямат друг избор, освен да приемат, че те трябва да излязат извън зоните си на комфорт, да преразгледат ползите, които могат да извлекат и да работят заедно в атмосфера на взаимно разбирателство и сътрудничество.

В светлината на европейските предизвикателства пред страната ни и все по-осъзнаваната нужда от модернизация на публичната администрация се налага използването на модерни техники в публичното управление – стратегирането, изработването на политики, сътрудничеството и партньорството, което ни отправя към процесите, които могат да способстват реформата в управлението да се случи по един успешен и надежден начин. По наше мнение, всяка реформа може да добави стойност към себе си, при условие, че се случва близо до и разбираемо за гражданите. Ключът гражданите и техните организации да бъдат информирани, включени в изработването на секторните политики и запознати с постигнатите резултати от тях, се крие в процесите на децентрализация и регионално управление.

Ракурс към децентрализацията

Децентрализацията, схващана като процес, при който се предоставя отговорност за изпълнението на определени функции на местните и регионални органи на власт, трябва да бъде осъществявана чрез общи стандарти и законови гаранции за справедливост и равнопоставеност между различните общини и региони[7]. Едва след създаването на тази основа може да се премине към реалното осъществяване на децентрализация, осмислянето и определянето на баланса на правомощията между нивата на управление в държавата и измерването на успехите или неуспехите от цялостния процес.

Проблемни аспекти

След започването на административната реформа за децентрализация в България, отношенията между централната и местната власт все още се характеризират с противоречиви резултати. Налице е намаляване на предоставяните от общините услуги, както и все още съществуващи ограничения в правомощията им за управление на делегираните услуги. В същото време се увеличава обхватът на предоставяните от общините местни услуги.

Финансовата децентрализация не постига резултат по отношение намалените правомощия на общините да планират и управляват разходите за делегирани услуги и трансферите от секторните министерства. Собствените приходоизточници често се заменят с компенсиращи субсидии. От друга страна, общините имат самостоятелен бюджет с постепенно увеличаващ се дял на собствените приходи (при местните данъци), който е свързан с предоставените им правомощия за частично определяне размера на местните данъци и такси в законово регламентирани граници.

За най-развита форма на децентрализация може да се отчете политическата. Органите на местно самоуправление и изпълнителна власт в общините се избират пряко от населението. Това предопределя и участието им в различните форми на диалог с органите на централната власт.

Все още обаче са факт някои проблеми, които не са преодолени в започналия процес на децентрализация, като например: централизацията на някои от обществените услуги и на управленските правомощия за делегираните услуги; ниският дял на общинските разходи в брутния вътрешен продукт и консолидирания държавен бюджет; липсата на правомощия за планиране и управление на средствата от държавните трансфери; липсата на правомощия на местните власти за избор на ръководители на заведенията за услуги.

Съществуват и редица проблеми в комуникацията между общините и териториалните звена на централната изпълнителна власт. Повечето, свързани с различния статут на отделните териториални звена. Те имат твърде различен териториален обхват на дейността си – в рамките на една или повече области. Различна е и степента на зависимост на тези звена от съответните министерства. Част от тях са създадени като отделни администрации, други са организирани като териториални служби на структурни звена на централната администрация.

От своя страна областните управители провеждат националната политика за регионално развитие на територията на областите. От тази позиция те трябва да координират действията на представителите на секторните министерства на съответната територия и взаимодействието им с местната власт. Отношенията между централната изпълнителна власт, нейните териториални звена и областните управители са типично деконцентрирани.

Областните управители и изнесените служби на централните ведомства нямат финансови правомощия, самостоятелни бюджети, собствени приходи, собственост и др. Това води до липса на координация на секторните политики на областно равнище.

Основните проблеми между централната изпълнителна власт, нейните териториални звена и областните управители се изразяват в различния по териториален обхват звена на отрасловите министерства; неинформираността на населението и общините относно функциите на териториалните звена и предоставяните от тях услуги; некоординираната дейност на териториалните звена с областните управители при решаването на регионални проблеми; липсата на ефективни връзки между териториалните звена на централната изпълнителна власт и общинската администрация; некоординираните секторни политики на областно равнище.

Усвояването на по-горе посочените инструменти за изграждане на ефективна и кооперативна среда за изработване на публични политики означава, че настоящите проблеми следва приоритетно да бъдат преодолени. А това е възможно чрез поетапно отстраняване на пречките за осъществяване на градивен диалог както между централната и местните власти, така и между публичната администрация и останалите социални и икономически актьори.

В това отношение адекватно би било използването на регионализацията като инструмент.

Регионалното управление като инструмент

Част от процеса на децентрализация е процесът на регионализация, който се свързва с изграждането на регионално управление. Последното има различни измерения по места според ресурсната осигуреност, потенциалът, политическата култура, историческите традиции, отношенията между властите и между гражданите и властта като цяло[8].

Регионалната политика в България

Воденето на регионална политика в България е регламентирано още в Конституцията на Република България от 1991 г., където се казва, че Държавата създава условия за балансираното развитие на отделните райони на страната и подпомага териториалните органи и дейности чрез финансовата, кредитната и инвестиционната политики[9]. Гласуването на Закона за регионалното развитие от 1999 г. бележи етапа, в който чрез закрепена нормативно политика на регионално развитие се преминава към реални действия по планиране и се изготвят общински стратегии, областни планове и национален план за регионално развитие. По този начин започва натрупването на капацитет и умения за планиране и стратегиране в общините, областите и на национално ниво.

Следващите стъпки в регионализацията са осигуряването на по-значително финансово осигуряване на регионалната политика, преодоляване на проблемите в планирането, изграждане на капацитет за спазване на европейските стандарти за водене на регионалната политика и изграждане на координация между централното и местните нива в процеса на планиране.

Приемането на Национална стратегия за регионално развитие на Република България за периода 2005-2015 г.[10] превръща регионализацията в един от приоритетите по европейския път на страната. Целта на този акт е да се преодолеят досегашните недостатъци в регионалната политика и да се отговори адекватно на вътрешните и външните изисквания и фактори за регионално развитие чрез целенасочена и последователна държавна политика.

Регионалната политика в България може да изпълни ролята на един подходящ инструмент за постигане на заявеното в Европа 2020 по-високо ниво на социално-икономическо развитие. Това от своя страна ще доведе до постигането и поддържането на относително равностойни условия за живот в отделните части от територията на страната.

Това предопределя необходимостта от своевременна и премерена намеса на държавата, за да се осигури в дългосрочен план балансирано регионално развитие. Регионализацията е потребна както за решаването на редица национални и местни проблеми, така и по отношение европеизацията на страната – насочена към икономическото и социално сближаване.

Регионализацията е един от най-успешните инструменти, който може да се използва за намаляване на драстичните различия, които България има спрямо страните от ЕС, от една страна, и вътрешните различия между отделните региони в страната.

Необходимите промени

Много фактори и сфери трябва да се свързват при провеждането на политиката на развитие. Те включват: съществуване и качество на инфраструктурата; ниво на обучение и умения на човешките ресурси; структура и иновационен капацитет на икономиката; капацитет на публичната администрация и на публичните и частните институции въобще; а също и социални и културни фактори. Всички тези области са включени в структурните политики на ЕС и се подпомагат от Структурните фондове. Множеството фактори, които влияят на конкурентоспособността, регионалните политики на ЕС стимулират интегрирани подходи на планиране и осъществяване на регионалното развитие. Такива подходи следва да се прилагат и за провеждането на българската политика за регионално развитие.

Прилагането на модерните европейски подходи, водещи до ефективна междуведомствена комуникация ще спомогнат регионалната политика да не се приема като секторна политика. От тук следва, че междуведомствената координация в България, която все още е значителен проблем, изисква сериозни усилия, за да се постигне истинска и действаща координация между равнопоставени партньори.

Пътят към партньорството минава през увереното утвърждаване на децентрализацията – държавната регионална политика, провеждана отгоре-надолу и достигаща до нивото на регионите и областите, съчетана с политиката на общините и подхода отдолу-нагоре, като срещата на двата подхода е на областно ниво. Много е важно да се гласува доверие и да се дадат реални компетенции на различните властови нива, за да могат решенията да бъдат вземани там, където следва да се прилагат.

В този контекст за водене на вътрешната регионална политика, близка до гражданите и ориентирана към преодоляване на вътрешнорегионалните различия, най-добре биха съдействали настоящите административно-териториални единици – областите. Те са познати в досегашната административна практика на страната и позволяват да се избегнат кардинални административно-териториални реформи.

Новата роля на областта

Приоритет в утвърждаването на областните управители като осъществяващи регионалната политика в страната трябва да бъде изясняването и подобряването на връзките между деконцентрираните териториални звена на централната изпълнителна власт и общините.

Основните проблеми във взаимоотношенията между териториалните звена и общините са свързани с липсата на ефективни връзки между териториалните звена на централната изпълнителна власт и общинската администрация и неинформираността на гражданите относно функциите на териториалните звена и предоставяните от тях услуги. Израз на проблема откриваме в усложнената координация и взаимодействие между отделните структури на местно ниво, затрудненото осъществяване на ефективни стратегии за развитие (на областта, на общината), неспособността на областните управители да осъществяват регионална политика на областно ниво, което рефлектира върху ефективността на секторните политики на всички нива – от национално до местно.

Всичко това се дължи на факта, че областните управители от една страна имат правомощия по координация на дейността на териториалните звена, а от друга – осъществяват контрол по законосъобразност на актовете на кметовете и общинските съвети, като координират политиката за регионално развитие в областта. Ефективността на тази координация, обаче, се влияе от редица фактори като: различията във вътрешното устройство на териториалните звена, тяхната комуникация с централните администрации и различията им териториален обхват; общините са с различна големина и различна конфигурация на органите на местно самоуправление.

Изход за тези проблеми можем да намерим посредством изясняване на административния статут на териториалните звена на изпълнителната власт; нормативно регламентиране на механизми за сътрудничество териториални звена – област – община; модерен информационен обмен на местно ниво; повишаване квалификацията на служителите, заети в публичната администрация (област, териториално звено, община) с цел ефективно осъществяване на регионална политика.

Заключение

Публичната администрация в България е изправена пред различни и тежки предизвикателства. Спорадичният успех на административните реформи през последните около двадесетина години ни показва, че може би не винаги посоката към промяна е била правилна (или е следвана правилно). В светлината на Европа 2020 ние имаме шанса да се възползваме от европейските политики, цели, дейности и приоритети като мотив, за да преминем по вече отъпкания път на общностното развитие и прогрес. В този контекст е важно да се осъзнае значението на механизми като управлението в партньорство, водещи до преосмисляне на досегашния диалог между централната и местната власт.

Дали българската публична администрация ще се конкурира, но и ще си сътрудничи с останалите в ЕС в процеса към постигане на интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж, остава да видим. Но с надеждата, че това ще се случи!

Използвана литература:

1. Въведение в публичната администрация в сравнителен европейски контекст, изд. „Гал-Ико”, С., 2000.
2. Публична администрация в политическа среда, текстове, УИ „Св. Климент Охридски”, С., 2004.
3. Децентрализация и интеграция: Регионално и местно самоуправление, С., 2004.
4. Евроинтеграция и устойчиво развитие, изд. „Изток-Запад”, С., 2007.
5. Europe 2020 – Civic Vision, 2010.

1. Стефанова, М., Местна власт и местно самоуправление, изд. „Ариадна”, С., 2003.
2. Танев, Т., Стратегическо управление на публичната сфера, С., 2008.
3. Томова, Т., Изработване на политики, програми, проекти, Наръчник за участници в процеса на политиките, С., 2008.

1. Конституция на Република България, В сила от 13.07.1991 г., Обн. ДВ. бр.56 от 13 Юли 1991 г., изм. ДВ. бр. 85 от 26 Септември 2003 г., изм. ДВ. бр. 18 от 25 Февруари 2005 г., изм. ДВ. бр. 27 от 31 Март 2006 г., изм. ДВ. бр. 78 от 26 Септември 2006 г., изм. ДВ. бр. 12 от 6 Февруари 2007 г.
2. Закон за регионалното развитие, В сила от 31.08.2008 г. Обн. ДВ. бр. 50 от 30 Май 2008 г., изм. ДВ. бр. 47 от 23 Юни 2009 г., изм. ДВ. бр. 82 от 16 Октомври 2009 г., изм. ДВ. бр. 93 от 24 Ноември 2009 г.

1. Стратегия за децентрализация,

http://self.government.bg/decentralization/?id=258&cid=600035&ssid=8

1. Национална стратегия за регионално развитие на Република България за периода 2005-2015 г., Обн. ДВ. бр. 42 от 17 Май 2005 г.

---

[1] Good governance.

[2] Стимулът, разбиран като санкция или поощрение. В случая – поощрение.

[3] Европа 2020 Стратегия за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж.

[4] На англ. Stakeholders.

[5] Съобщение на Комисията, Европа 2020 Стратегия за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж, Брюксел, 3.3.2010 г. COM (2010) 2020 окончателен.

[6] Пак там.

[7] Стефанова, М., Децентрализацията като аспект на интеграционния процес, В: Децентрализация и интеграция: регионално и местно управление, С., 2004.

[8] Калфова, Е., Процеси на регионализация в страните от Централна и Източна Европа, В: Децентрализация и интеграция: регионално и местно управление, С., 2004.

[9] Чл. 20 от КОНСТИТУЦИЯ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ, В сила от 13.07.1991 г., Обн. ДВ. бр.56 от 13 Юли 1991 г., изм. ДВ. бр. 85 от 26 Септември 2003 г., изм. ДВ. бр. 18 от 25 Февруари 2005 г., изм. ДВ. бр. 27 от 31 Март 2006 г., изм. ДВ. бр. 78 от 26 Септември 2006 г., изм. ДВ. бр. 12 от 6 Февруари 2007 г.

[10] Обн. ДВ. бр. 42 от 17 Май 2005 г.