Венелин Стойчев, доктор по социология:
Проблемът
Поредните (но едва ли последните за мандата) персонални промени в състава на кабинета отново извадиха на дневен ред въпроса дали у нас се провеждат структурни секторни реформи, които модернизират важни обществени сфери или управлението е хаотична (не)последователност от ситуативни решения, които отлагат реформите. Проблемът е важен не само за нашето общество. Защото системните провали на структурни секторни реформи в Югоизточна Европа активират процеси на усилваща се радикализация на политическия живот[1]. Това подхранва процеси, които ограничават или блокират възможностите за ефективно участие на граждански групи в политическия живот и провокират мобилизация на недемократични, неполитически ресурси, включително и такива, кулминиращи във физическо насилие.
Взривът от 10. 02. 2011 г. пред редакцията на вестник „Галерия”, (която съвпадна с посещението на четирима евро комисари в София) е поредна бримка от продължителна черна хроника[2], която изразява вълна на десублимация на политическите конфликти. Този взрив сериозно разклати илюзиите, че само и единствено ислямистки фундаменталисти и/или радикални сепаратисти прибягват до подобни инструменти, преследвайки целите си. Вече нито експертите по сигурността, нито политически субекти, журналисти, наблюдатели не твърдят уверено, че тук не става въпрос за вътрешен тероризъм[3], за вътрешни социални конфликти, които приемат формата на публична агресия, физическа саморазправа с инакомислещи и/или с политически опоненти и в чийто залог се превръщат гражданските права и свободи, сигурността и животът на невинни граждани.
Този социален проблем не може да бъде оставен само и единствено в ръцете на специални служби, следователи, криминолози, защото регистрираното разнообразие на проявни форми на политическа радикализация, териториалният и секторният обхват, времевата устойчивост на проблема дават аргументи в подкрепа на тезата, че зад конкретните физически извършители, организаторите, възложителите и спонсорите на даден насилнически акт стоят по-дълбоки социални сили.
Отвъд характерната медийна персонализация тук стои по-важен въпрос – защо дадени интереси не могат да бъдат регулирани чрез публични инструменти в полето на политиката, а конфликтите избиват навън и приемат крайни форми.
Разкриването на процесите, които генерират подобно насилие е изключително важно най-малкото поради три причини.
- Първо, защото тази тенденция се разраства както като интензивност, така и като обхват – фокусът на агресията все повече се измества върху институциите на Европейския съюз. И ако в България атентатът от 10 февруари съвпадна с посещението на четирима еврокомисари, то гръцките терористичните атаки от края на 2010 г. и румънските протести след депортацията на роми от Франция или след отлагането за Шенген вече бяха директно адресирани към Европа.
- Второ, защото без вътрешна стабилност в своите граници, Европейският съюз ще бъде силно затруднен да отговаря адекватно на очакващата се през следващите години вълна от ескалиращи социални конфликти в региона на Северна Африка и Близкия Изток.
- Трето, защото се очертава тенденция на нарастваща солидарност и множащи се възможности за трансгранично сътрудничество между различни по своя генезис, социални позиции, мотивация и цели, но близки в своята решителност да прибягват до страх и насилие социални групи.
Контекстът
В стремежа си към пълноценно членство в Европейския съюз посткомунистическите държави от Централна и Източна Европа продължават да предприемат сложни секторни институционални реформи. Тези реформи, като общо правило, на декларативно ниво, целят да заменят наследените от годините на социализма и логиката на плановата икономика свръхцентрализирани, силно йерархизирани институционални модели с такива, които да осигурят прозрачност, отчетност, взаимен контрол, властови баланс и по-добро взаимодействие между заинтересованите граждански субекти и държавните структури. През последните двайсет години местни и външни граждански организации, политически партии, тинк-танкове, групи за натиск, формални и неформални обединения на гражданското общество се надпреварват да предлагат различни модели както за 1) вътрешноорганизационен институционален дизайн, така и за 2) институционализирано взаимодействие между различните играчи в даден сектор. Като правило тези модели са представяни под формата на „добри практики”, които работят успешно в различни страни от Западна Европа или САЩ. Затова тези „добри практики” са натоварени с публичното очакване след въвеждането им да допринесат за реформирането на чувствителни сектори като например здравеопазване, образование, правосъдие, сигурност, пенсионна система, обществен ред, интеграция на малцинства и т.н. Така през последните две десетилетия в Централна и Източна Европа се разви цял бизнес отрасъл, ангажиран с изработване на законопроекти, провеждане на образователни курсове, лобиране и застъпничество, провеждане на медийни кампании, изготвяне на анализи и проучвания и др. дейности, насочени към „копирането” и „пействането” на някакъв чужд институционален модел, който да реформира даден публичен сектор. Като резултат различни модели на вътрешна организационна архитектура, публично-частни партньорства, консултативни съвети, работни групи, публични политики, практики за аутсорсинг, крос-институционални съвети, съвещателни бордове и т.н., и т.н. се нароиха вътре и към всяка стара държавна или общинска институция с претенцията, че така ще се осигури по-широко участие на заинтересованите субекти в процеса на вземане на решение и провеждане на дългосрочни публични политики.
Парадоксално на пръв поглед, но практиката дава твърде много емпирични свидетелства в подкрепа на тезата, че точно обратното на изначално декларираното намерение извършваните промени в институционалната структура, вместо да осигурят по-широко участие и по-голяма легитимност на провежданите политики, постигат обратен ефект – големи групи от граждани остават изолирани от политическия процес и тяхното гражданско участие е частично или напълно блокирано. Често извършваните реформи, вместо да допринесат за преодоляване на различни секторни проблеми и да допринесат за икономически растеж и социално благополучие, вторично генерират остри социални напрежения.
Тъй като в публичното пространство тези институционални реформи обикновено са представяни като дейности, извършвани под натиска на различни авторитетни външни институции като Европейската комисия, НАТО, Световната банка, Международния валутен фонд и др., то непрекъснато повтарящите се провали на реформите провокират различни националистически, ксенофобски и расистки настроения, възпроизвеждат секторни кризи, легитимират институционален нихилизъм, правят корупцията морално оправдана. Така медийното пространство, например в България и Румъния, все още е удавено в публикации, според които „заради членството в НАТО армията е осакатена”, а войниците са превърнати в „месо за отстрел” в Афганистан и Ирак; „заради членството в ЕС домашното производство загива”, а „глобалните търговски вериги извиват ръцете на предприемачите и смазват местните търговци”, „заради мониторинга на ЕК, силовите министерства се престарават в борбата с престъпността и нарушават правата на гражданите” и т.н., и т.н.
Проблемът е, че позитивистки безкритичното копиране и прилагане на взети отвън модели за организационна структура на публични институции и за взаимодействие, както между самите институции, така и между тях и групите на гражданското общество, няма сетива за културно-историческия социален контекст, който прави същите тези организационно-структурни и интеринституционални модели ефективни и работещи в едни общества, а неефективни и контрапродуктивни в други. Фактори като доминиращата административна култура, медийната среда, състоянието на гражданското общество, бюрократичните традиции, образованието на населението, достъпът до интернет и т.н., и т.н. са част от техническите и културно-историческите социални предпоставки за (не)ефективността на конкретен модел за вътрешна организационна структура и/или институционално взаимодействие.
До този момент невъзможността за износване на реформите в ключови публични сектори като образование, здравеопазване, данъчна система, вътрешен ред, правораздаване и т.н. – какъвто проблем съществува не само в Югоизточна Европа, но, макар и с различна острота, във всички постсоциалистически общества – се обяснява главно по три начина, никой от които не дава достатъчно задоволителни отговори:
Първо, обяснителните модели, които наблягат на липсата или недостига на политическа воля за осъществяване на реформите, не успяват да обяснят как при честите ротации на правителства с различни убеждения, различни политически идеологии, в които участват управленци с различен опит, биография, знания, контакти, проблемът за „волята” продължава да се възпроизвежда, въпреки ясното самосъзнание у различни политици, че провалените реформи им костват политическото бъдеще. Нещо повече – тезата за „недостига на политическа воля” не може да обясни каскадата от волево, силово, отгоре наложени институционални реформи, които са замислени блестящо на политическо ниво, но катастрофират, когато трябва да се реализират административно.
Второ, така стигаме до следващото популярно обяснение, фокусиращо се върху недостига на административен капацитет в държавните институции, които трябва на практика да осъществят реформите. Привържениците на тази теза препоръчват провеждането на обучителни и мотивационни курсове за администрацията, реформи, които да насърчават добросъвестните чиновници, въвеждане на външни „добри практики”. Но от позициите на този интерпретативен модел не може да се обясни парадоксът, че тъкмо тези звена, в които работят най-образованите и квалифицирани специалисти, оказват най-яростна съпротива срещу реформите.
Трето, особено популярно е обяснението, че реформите се провалят заради лоша комуникация, слаби, както вътрешна (към администрацията), така и външна (към адресата на реформата), информационни кампании, които да съпричастят тези ключови групи към каузата на реформите. Но практиката показва, че проблемът не е комуникационен. Точно напротив – внимателният анализ на провалите на структурните реформи разкрива, че някакво реформаторско усилие има толкова по-големи шансове да се реализира, колкото по-малко публично е.
Ето защо нито въвеждането на по-добри институционални модели, нито провеждането на по-скъпи и по-всеобхватни информационни кампании, които да промотират даден институционален модел пред обществеността могат сами по себе си да допринесат за преодоляване на проблемите с възпроизвеждащите се провали на секторните реформи, които блокират участието и допринасят за остра политическа радикализация. Защото предпоставките за провалите не са само в моделите, а и в социалния контекст. Изследванията и анализите, които Институтът за модерна политика[4] прави през последните години, открояват цяла каскада от проблеми, проясняващи провалените секторни реформи и безкритичното „копиране” и „пействане” на чужди модели за институционален дизайн и взаимодействие. Нека тук да споменем само пет от тях, които в най-голяма степен илюстрират същността на проблема:
Първо, институционалната промяна „отгоре” е разкъсвана между неотстраними противоречия поне на пет нива: 1) Подобна промяна изисква предприемането на крайно непопулярни мерки, благоприятните резултати от които ще се появят далеч отвъд биографичния хоризонт на онзи политик, който се нагърби с политически самоубийствената задача да ги осъществи. 2) Ако целта на реформата е административна децентрализация, то средството за постигането на тази цел изисква силна централизация. 3) Износването на институционалната промяна изисква синхронизирани и съгласувани действия между различни институционални звена, които, като общо правило, са под политическата доминация на различни и саботиращи се взаимно политически субекти. 4) Финансирането на промяната изисква промяна на принципа на финансиране, което означава, че от счетоводните практики на „историческото бюджетиране” трябва да се премине към проектно ориентирано бюджетиране. 5) Въвеждането на реформата отгоре наивно разчита на предпоставката, че е възможно дисперсния, дифузен и аморфен общ интерес за промяна на статуквото да се противопостави на консолидирания и структуриран интерес на овластени от статуквото чиновници и неформални мрежи от бенефициенти.
Второ, непрекъснатите провали на секторните реформи, неефективността на публичните институции, блокираните възможности за гражданско участие пораждат масов копнеж за пряко, директно, непосредствено действие, отвъд или въпреки институционалните процедури, отвъд правния ред, отвъд демократичните принципи, защото всеки ред, процедура и закон започват да се привиждат като бариера пред пълноценното политическо присъствие. Когато този масов копнеж се материализира в политическа сила, която вземе властта, се стига до публично приемливи злоупотреби с ресурси на държавата в името на директното, непосредствено (а не опосредено през процедури, които да гарантират върховенство на закона) разрешаване на конкретни проблеми и така се легитимира изнасянето на политическите конфликти от сферата на политиката и деградацията им до физически сблъсък.
Трето, голяма част от инструментите на ЕС за въздействие върху местни институционални практики, които не се съобразяват с принципите и правилата на общността, предпоставят ефективност на санкцията на общественото мнение, доколкото се опират на необоснованата презумпция, че съществува конкуренция между зависими от избори политически субекти. Но в посткомунистическите страни от Югоизточна Европа както структурата на икономиката, която прави бизнеса силно зависим от (и затова лоялен към) държавата, така и не просто възпроизвеждащите се, но разширяващи се практики на купуване на гласове и изборни фалшификации, все повече корумпират „общественото мнение” и ерозират влиянието му. Нещо повече – специално в България и Румъния влиянието на общественото мнение многократно бе открито заклеймявано като политически вредно от различни политици и „лидери на обществено мнение”, доколкото влизаше в противоречие със стратегически политически задачи като членството в НАТО или затварянето на блокове от атомни централи, например. Да не говорим за тежестта на общественото мнение в Сърбия при прилагането на антикризисните мерки.
Четвърто, обособяването на цял бизнес сектор, фокусиран върху институционалните реформи в ключови публични сектори, води до формирането на консолидирана клика от професионални лобисти, консултанти, анализатори, изследователи, треньори, които имат интерес и властови ресурси да поддържат възпроизводството на проблемите с реформите, а не да допринасят за тяхното преодоляване, доколкото самите те биха изчезнали с изчезването (на финансирането) на проблемите, с които се занимават. В България тази тенденция е най-видима в сектори като интеграция на малцинства, но може лесно да бъде идентифицирана и при здравеопазване, национална сигурност, правосъдие. В Румъния това е най-видимо в сферата на селското стопанство. В Сърбия и Македония – в образованието и др.
Пето, тромавата, бавна, неефективна, трудно достъпна и скъпа правосъдна система още веднъж подкопава ефективността на различни привнесени отвън институционални модели, защото темпото на правораздаването често пъти драстично се разминава с ритъма на социалните проблеми и административния живот и по този начин (заради загуба на актуалност, заради изтекла давност, заради високи лихви и/или практическа безполезност) на практика правосъдната санкция се обезсмисля и девалвира като ефективен социален регулатор.
Макар и да кулминират в сходни проявни форми, то социалните предпоставки за политическа радикализация се генерират поне на две нива – „отгоре” и „отдолу”.
Първо, „отгоре”. Опитите за структурни секторни реформи (натоварени с очакването да допринесат за икономически растеж и социален просперитет) чрез въвеждане „отгоре” на чужди институционални модели възпроизвеждат социални кризи и генерират изострящи се социални напрежения, защото катастрофират в каскада от противоречия. Това дълготраещо възпроизводство на институционални кризи се радва на подмолната (защото е публично нелегитимна) подкрепа на облагодетелстващи се и овластени от запазването на статуквото (на изискващи компенсация от лични отношения недоформализирани институционални отношения) държавни служители и кръгове от граждански и икономически субекти, разчитащи на привилегии (осигурени от полурегламентиран достъп до публични ресурси на държавата). Тази среда компрометира политиката като сфера, защото обезсмисля правенето на публични политики и твърде често спаружва политическия сблъсък от противопоставяне за налагане на политики до противопоставяне за достъп до привилегии. Продължителното възпроизводство и безалтернативна доминация на този модел постепенно декласира всички онези играчи, които (поради ценности, споделена икономическа или гражданска култура) се опитват да работят на терена на закона и свободната конкуренция, и увеличава властовите ресурси на тези полуформални мрежи, които са добри в играта отвъд законовите правила (казано директно – в организираната престъпност и политическата корупция). Средства от структурните фондове на ЕС, попадайки в този порочен режим на работа: а) вторично увеличават властовите ресурси на държавните чиновници, които ги управляват, и б) захранват финансово полуформалните мрежи на облагодетелствани от статуквото кръгове и групировки.
Доколкото обаче конкуренцията за домогване до привилегии не може да бъде публична, то 1) политическото участие на големи групи граждани, които са изключени от неформалните крос-секторни мрежи, е блокирано, а 2) носителите на обособен интерес в лицето на полуформални мрежи от бизнес организации, граждански обединения и политически партии, за да отстояват целите си (и отговорят адекватно на противниците си), са принудени да мобилизират арсенал от недемократични и неполитически ресурси, които кулминират във физически сблъсък и политическа радикализация.
Второ, „отдолу” от друга страна, в хода на обществената диверсификация се обособяват групови интереси, които не могат да бъдат отстоявани по друг начин, освен чрез участие в процеса на вземане на решения и провеждане на публични политики. Но в специфичния контекст на постсоциалистическите общества нституционализираните политически практики блокират възможностите за участие тъкмо на такива зараждащи се отдолу групи. Това генерира мощни взривоопасни социални напрежения, които радикализират влиятелни групи, и, ако не бъдат овладени, могат да предизвикат сериозни социални катаклизми при незначителни на пръв поглед ситуативни провокации.
Резултатът от обединението на тези две сили води до непрекъсната ескалация на социалната репресия, и, ако тенденцията не се промени, е въпрос на време, когато за големи групи въпросът ще бъде на оцеляване, буквално на живот и смърт. А крайната форма на подобна политическа радикализация е вътрешният тероризъм, който легитимира силови действия от страна на (превръщащите се в еднопорядкови с организираната престъпност като принципи на работа) репресивни държавни институции. А това още повече задълбочават изначалните проблеми.
[1] Под „политическа радикализация” разбираме процесите на развитие и утвърждаване на екстремистки убеждения и нагласи за използване на насилие и страх като средства за постигане на някаква фундаментална общестевена промяна.
[2] Тук влизат случаите с румънския ТВ-оператор, който се хвърли демонстративно от балкона на Народното събрание, убийството на радио водещия Боби Цанков в центъра на София, взривената кола на известния български журналист Сашо Диков, запалената димка пред българския парламент по време на прес-конференция на опозицията и др.
[3] Независимо от това коя от двете доминиращи версии ще приемем (че бомбата е срещу вестника или че бомбата е поставена от самите издатели), то ефектът от взрива върху общественото мнение е същият.
[4] https://www.modernpolitics.org/?page_id=204