IMP_BG_FINAL_CMYKВСТЪПИТЕЛЕН МОНИТОРИНГОВ ДОКЛАД

„ЗА СЪСТОЯНИЕТО НА ПАРЛАМЕНТАРНОТО УПРАВЛЕНИЕ”

(май, 2013 г.)

Институтът за модерна политика е независима научно-изследователска организация, съгласно Регламент 800/2008 г. на Европейската общност, регистрирана в обществена полза. Включва широк интердисциплинарен екип от юристи, социолози, политолози, общественици и представители на академичните среди с подчертан интерес в областта на доброто управление, конституционализма и парламентаризма, развитието на законодателството и защитата на гражданските права. От декември 2009 г. Институтът публикува редовни мониторингови доклади “За състоянието на парламентарното управление” в края на всяка парламентарна сесия. В тях се анализират приеманите закони, парламентарният контрол и поведението на парламентарните партии и коалиции от гледище на гражданските права и принципите на добро управление.

Стъпвайки на анализите от гражданския мониторинг върху дейността на 41-то Народно събрание, ИМП очертава няколко проблемни сфери, които изискват промяна в досегашните парламентарни практики. Формулирани са и съответни препоръки за работата на новоизбраното 42-ро Народно събрание.

1. Засилено корпоративно влияние в ущърб на широкия обществен интерес.

2. Парламентарният контрол е предимно формален и недостатъчен.

3. Парламентът – съучастник в провала на държавните усилия за реформа в правораздаването.

4. Правозащитен дефицит на законодателния процес.

5. Недостатъчен капацитет за активно участие на парламента в приемането на европейското законодателство съгласно Лисабонския договор.

По т. 1. Засилено корпоративно влияние в ущърб на широкия обществен интерес.

Още в своя първи мониторингов доклад за дейността на  41-то Народно събрание от декември 2009 г. Институтът за модерна политика въведе в публичното пространство термина „сиво законодателство”, с който се обозначават законодателни актове, които прокарват частни и корпоративни интереси и/или ерозират правата и свободите на гражданите. Водеща и системно присъстваща в докладите на Института оценка за тенденциите в законодателството пред последните четири години е наличието на множество лобистки законови текстове. Част от тях бяха приети, а други осуетени след остри обществени реакции. Тази тенденция се задълбочи до края на мандата на 41-то Народно събрание и може да се твърди, че лобистките пробиви вече не бяха  изолирани случаи. В същото време, самият характер на облагодателстването на отделни корпорации или водещи стопански субекти в дадени отрасли чрез конкретни законодателни промени стана по-директен и неприкрит. Всичко това дава основание на Института за модерна политика да подчертае, че е налице системен проблем – законодателният процес и като цяло българската политическа система нямат изградени надеждни „предпазни мрежи” срещу корпоративно влияние в ущърб на широкия обществен интерес. В условията на икономическа криза се концентрира корпоративен натиск за усвояване на все по-ограничения публичен ресурс, което често минава през законодателни промени, отварящи икономически територии за дадени корпоративни групи за сметка на други.

Обществените обсъждания, съпътстващи спорните законопроекти, най-често не успяваха да разрешат тежките дилеми при сблъсъка на обществения с частните интереси и решаващ аргумент оставаха уличните протести. Красноречиви примери за това бяха протестите срещу законопроектите за ГМО, АСТА и шистовия газ. Поправките в Закона за горите се превърнаха в емблема на проникването на корпоративното влияние в законодателния процес. Съгласуването на интересите между различните социални групи и заинтересовани среди доведе до откровени парадокси: Законът за горите, въпреки многократно обществено обсъждане, бе приет във вид, който извади хората на улицата, а решението за добиване на шистов газ бе взето толкова непрозрачно, че протестите пост фактум изместиха всяка разумна и информирана дискусия. Изнасянето на съгласуването на интересите извън институциите крие сериозни рискове от изкривяване на обществения интерес, тъй като „на улицата” често се чуват само гласовете на определени социални групи или по-активни среди, които невинаги са представителни за общественото мнение и не изчерпват разнообразието от граждански интереси. Гражданските протести могат да бъдат разглеждани и като възпрепятстващи консолидирането на информирано и задълбочено обществено мнение, защото те са реактивни, изискват мигновени резултати и не съдържат механизми за предпазване от „тиранията на мнозинството”.  Те отнемат донякъде правото на представителство на интересите. В комбинация с популизма те могат да доведат до един недемократичен по своята същност процес на вземане на решение и да приближат гражданските акции повече до групите за натиск, отколкото до идеалите за активно гражданство.

Друга опасна последица от пренасянето на процеса на съгласуване на интереси и гарантиране на обществения интерес извън институциите е, че лобистките поправки, които остават в страни от обществено и медийно внимание, се превръщат в своеобразен „скрит дневен ред” на парламента. Често това става чрез поправки, внесени между две четения на даден законопроект и тихомълком прокарвани до гласуване в пленарната зала от коалиции по интереси, които понякога са несъчетаеми от партийно-политическо гледище.

Препоръки на Института за модерна политика:

– публикуване в интернет сайта на Народното събрание на всички предложения, които народните представители внасят между двете четения на даден законопроект;

–   разкриване на информация за организациите и лицата, които лобират пред парламента и правителството за промени в законодателството, за техните източници на финансиране и вписване на всички подобни предложения за промени в законодателството в нарочен публичен регистър;

–  откритите заседания на комисиите да се излъчват онлайн, а стенограмите да се публикуват редовно и своевременно;

–  да се въведе добрата парламентарна практика, съществуваща в редица развити демокрации (Австрия, Великобритания, САЩ и др.), комисиите да публикуват и т.нар. ”доклад на малцинството”, т.е. аргументите на не по-малко от двама депутати, които са отхвърлили съответния законопроект, гласуван от мнозинството, да се раздават на депутатите като съпътстващ материал, който да се публикува и в интернет. Солидно конституционно основание за въвеждането на такава процедура е „правото на опозиция”, изведено в практиката на Конституционния съд (Решение № 6 по к.дело № 3/2011);

–  нов регламент за консултации с обществеността в законодателния процес – въвеждане на задължение за разглеждане на постъпилите становища и предложения на граждански организации и други заинтересовани страни от разглеждащите законопроекта парламентарни комисии, които да включват в докладите си раздел, в който да се мотивират за отхвърлените предложения;

–  възстановяване на консултативния съвет по законодателството в Народното събрание в реформиран вид – с участието не само на представители на правните академични среди, но и с представители на компетентни граждански структури. Наред с това е добре в правилата за работа на този Съвет да се предвидят и механизми за предотвратяване на конфликт на интереси, доколкото в предишната практика е имало случаи, когато членове на съвета са вземали отношение по даден законопроект, бидейки същевременно и частно ангажирани от заинтересовани среди като консултанти;

– институционализирането на механизми за оценка на обществената необходимост, за отчитане на законодателните предложения на различните граждански групи и организации, оценката на тяхното въздействие и проучването на общественото мнение за тях, например чрез нов тип изследователски център към Народното събрание.

По т. 2. Парламентарният контрол е предимно формален и недостатъчен.

В условията на европейското членство ключовото предизвикателство пред органите на властта в България е ефикасното прилагане на законодателството и контрол върху състоянието на управлението. Тъкмо поради това нараства съществено тежестта и значението на другата основна конституционна функция на Народното събрание – контролната. Необходим е интензивен, навременен ии съдържателен парламентарен контрол върху правителството и цялата система на изпълнителната власт. При това не само инцидентен или конюнкурен контрол, а системно и последователно проследяване на осъществяването на най-важните за обществото реформи и политики.

Институтът за модерна политика смята, че парламентарният контрол върху Министерския съвет в този си вид е повече празна петъчна говорилня, отколкото механизъм за прозрачност и отчетност на властта. Често контролът е сведен до ненужна формалност, а самите отговори на министрите съдържат повече бюрократичен формализъм, отколкото осъзната политическа отговорност и визия за съответната политика.

Специално внимание заслужава парламентарният контрол върху службите за сигурност и използването на СРС. През мандата на 41-то Народното събрание на практика бяха използвани всички парламентарни процедури за контрол върху правителството в тази сфера – от дейността на специализираните парламентарни комисии, през създаването на временна комисия с мандат да проучи случаи на полицейско насилие и актуални въпроси и питания към вътрешния министър, до внесения вот на недоверие към правителството заради „провал в политиката в областта на вътрешните работи и правосъдието”. Всички тези действия на опозицията се натъкваха на формализъм и защитен уклон на бившия министър на вътрешните работи, подкрепен с „гилотината на мнозинството”. Своеобразен пик в неефективността на парламентарния контрол,  когато той е доминиран от мнозинството, бе достигнат със създаването на временната анкетна комисия за проучване на случаите на полицейско насилие в началото на 2012 г. Поради отказа да бъде сформирана на паритетен принцип, тя бе бламирана от опозиционните фракции, които сформираха алтернативна. На практика бяха изработени два доклада по случая – официалният – на анкетна комисия, доминирана от управляващите, и „алтернативен” – на опозицията. Това без съмнение не позволи да се осъществи достатъчно ефективен контрол върху МВР поради едностранчивите политически интереси, представени в двете комисии.

Парламентът системно пропуска възможността да повиши прозрачността и отчетността в разходването на бюджетните средства, които се използват от МВР и службите за сигурност. Остро стои този въпрос по отношение на бюджета за СРС, който е „скрит” в други по-общи бюджетни пера (като например „оперативно-техническо осигуряване”). Според оценките на редица независими експерти и на депутати от постоянните комисии, които осъществяват парламентарен контрол върху МВР и ДАНС, в държавния бюджет за 2011 г. за такива цели са предвидени общо 100 милиона лева. В същото време, пред медиите министърът на вътрешните работи Цветанов твърдеше, че сумата е „около 20 милиона лева”. Тази липса на прозрачност за бюджетните разходи буди тревога най-малкото по три причини: защото позволява на МВР и службите за сигурност да спекулират с обема на финансирането на подобни дейности; защото нарушава правото на гражданите (и данъкоплатците) на достъп до обществена информация за публичните средства, разходвани от държавните институции; защото нарушава принципа за отчетност (accountability) в работата на публичните институции и, следователно, препятства гражданския и парламентарен контрол върху МВР и службите за сигурност за ефективността в разходването на тези средства.

Препоръки на Института за модерна политика:

–  Добре би било да се въведе „бърза писта” за задаване на нетърпящи отлагане въпроси към министрите, особено в секторите, които са обект на сериозни критики от страна на Европейската комисия – правосъдието и вътрешните работи, както и по икономическите проблеми в условията на криза. Би могло в определен пленарен ден (най-добре непосредствено след редовното заседание на МС) да се отдели, например, един час за кратки отговори до 5 минути от страна на министрите на писмени въпроси от народни представители, зададени най-късно 24 часа по-рано. Да се предвиди задължително присъствие на министър-председателя или някой от неговите заместници. При отсъствие на ресорен министър от страната, процедурата би следвало да предвиди задължително представяне на писмен отговор в същото заседание без отлагане. Подобна процедура би дала възможност за своевременна и адекватна реакция от страна на народните представители при възникване на остри проблеми от обществения и икономически живот на страната. Заедно с това, биха се разширили прозрачността в действията на правителството и възможностите за граждански контрол върху органите на властта. Положителен пример в това отношение са Германия и Гърция. За въвеждането на такава процедура за „блиц” парламентарен контрол са достатъчни само промени в Правилника за организацията и дейността на НС, тъй като е в пълно съзвучие с конституционната рамка на парламентарния контрол(чл. 83 и чл. 90 от Конституцията).

–  Oтваряне на парламентарния контрол към гражданското общество чрез възможност за отправяне на питания от граждани и организации.

–  Mеханизми за парламентарен контрол върху регулаторни и контролни органи, включващи и възможност граждани, фирми и организации да поставят въпроси и сигнали.

–  Постоянните комисии би следвало по-системно да упражняват парламентарен контрол върху текущата политика на съответните министерства, а не само при и по повод разглеждането на конкретни законопроекти.

–  С оглед съществуващата не от днес практика при разглеждането на правителствени законопроекти някои министри да не участват в заседания на парламентарни комисии лично или чрез съответния ресорен зам.министър, а да изпращат служители и експерти от по-нисък ранг (директори на дирекции, началници на отдели и пр.), е целесъобразно с изричен текст от парламентарния правилник да се въведе задължението за лично явяване на министъра или негов заместник по законопроекти, за които министерството отговаря. Тук не става дума само за зачитане на конституционния ранг на парламента, а за носене на политическа отговорност и участие в обсъжданията на политическо ниво, което позволява реално вземане на решения и изразяване на позиции от страна на изпълнителната власт.

–  В интернет сайта на Народното събрание е добре да се обособи отделна секция, посветена само на парламентарния контрол, в която да се представят не само стенограмите от заседанията за парламентарен контрол, но и пълният текст на поставените въпроси и писмените отговори на министрите, респективно линк към стенограмата, когато отговорът е устен, както и спрените от председателя на парламента въпроси и питания, ведно с мотивите за това.

–  В духа на добрите парламентарни практики да се осъществява по-активен текущ парламентарен контрол върху МВР и службите за сигурност от постоянните комисии – Комисията на вътрешна сигурност и обществен ред и Комисията за контрол на Държавна агенция „Национална сигурност” най-малко в три направления: а) ефективност и ефикасност на дейността на МВР и службите за сигурност от гледище на зачитане на върховенството на закона и правозащитните стандарти в тяхната дейност; б) прозрачност и ефективност на техните бюджетни разходи; в) действия и публични изявления на техни ръководители, с които се упражнява недопустим пропаганден натиск върху съда или се нарушават конституционни права на гражданите.

–  Временни анкетни комисии да се създават винаги на паритетен принцип, за да се избегне доминацията им от мнозинството, а от там съмнения в кредибилността на резултатите от работата им.

По т. 3. Парламентът – съучастник в провала на държавните усилия за реформа в правораздаването.

Ролята на Народното събрание в тази сфера не се изчерпва само с приемането на необходимата законодателна уредба. Има цяла поредица лоши парламентарни практики и прецеденти като непопълване с години на парламентарните квоти в независимите и регулаторни органи, непрозрачен избор без консултации с професионалните, академични и граждански среди на членове на редица органи – ВСС, ИВСС, КС, КЗД, НЗОК, КФН, ИСС и др. По отношение на избора на членове във ВСС бе направена важна стъпка с приемането на правила за публичното изслушване на кандидатите. Те обаче не се превърнаха в положителна практика и бяха компрометирани скоро след това при избора на конституционен съдия, при който парламентът не съумя да проведе процедурата, така че да разсее обществените съмнения в репутацията на избрания кандидат. Хроничен проблем в тази сфера е и формализмът, с който бяха гласувани отчетните доклади на ВСС, прокуратурата и върховните съдилища, без да произтекат конкретни посоки за нормативни промени и реформа на съдебната система. Три поредни години се отхвърляха годишните отчети за дейността на Комисията за защита от дискриминация, без съдържателни дебати за ефективността на нейната работа и за състоянието на равнопоставеността и дискриминационните практики в България. Не бяха проведени съдържателни парламентарни обсъждания по доклада за дейността на омбудсмана на Република България.

Препоръки на Института за модерна политика:

Предлагаме на вниманието на временната комисия по изработване на проект на ПОДНС конкретни процедури и механизми за публично излушване на кандидати за всички независими и регулаторни органи, излъчвани от парламента. Те се основават на добрите парламентарни практики в САЩ, Великобритания, Германия и други развити демокрации; препоръката на Европейската Комисия от Доклада за напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка от 20 юли 2011 г. – назначенията в съдебната власт да спазват безусловно „принципите на прозрачност, независимост, почтеност и професионални заслуги”; духа и принципите на Кодекса на добрите практики за гражданско участие в процеса на вземане на решения (одобрен от Конференцията на МНПО при Съвета на Европа, 1 октомври 2009 г.). Конкретно:

–  При избирането на органите, предвидени в Конституцията и законите като правомощие на Народното събрание, да се създава ad hoc парламентарна комисия по номинациите, излъчена на паритетен принцип от парламентарните групи. Тази комисия да отговаря за събирането на номинациите, публичните консултации и изслушване на кандидатите, както и за съставянето на мотивиран доклад, който обобщава резултатите от изслушванията.

–  В срок не по-малко от 14 дни преди обсъждането в комисията на постъпилите по установения ред кандидатури, в сайта на Народното събрание да бъдат публикувани имената на кандидатите заедно с: а) подробни биографични справки, б) мотивите на вносителите, в които се обосновават техните експертни и професионални качества за заемане на съответната длъжност и в) декларации на кандидатите за техните делови интереси.

–  В същия 14-дневен срок да се даде възможност на граждански организации и на медиите да предоставят за преценка: мотивирани сигнали с данни за кандидатите, които биха поставили под съмнение техния интегритет и професионална годност за заемане на съответната длъжност, когато има такива; въпроси към кандидатите, свързани с техните виждания за работата на съответната институция.

–  Комисията по номинациите следва да обобщава постъпилите сигнали и въпроси към кандидатите, които са относими към работата на съответната институция и да им ги предоставя предварително, за да се подготвят за публично изслушване.

–  Всички кандидати трябва да преминават през публично изслушване, което се провежда в подходяща зала в сградите на Народното събрание така, че да се даде възможност за присъствие на широк кръг депутати, представители на компетентни граждански структури и медиите. Изслушванията следва да се излъчват пряко онлайн, а при голям обществен интерес и по преценка на НС – и по БНТ и БНР.

–  Процедурните правила за публичното изслушване следва да предвиждат достатъчно време за изказване на кандидатите и за отговори на всички поставени от народни представители и в доклада на комисията въпроси.

–  Резултатите от изслушването следва да се обобщават в доклад на комисията по номинациите, в който се включват и отговоритена кандидатите по основни въпроси, свързани с техния интегритет и професионални качества за заемане на съответната длъжност.

По т. 4. Правозащитен дефицит на законодателния процес.

В парламентарната практика и процедури  у нас няма установен механизъм за преценка на съответствието на разглежданите законопроекти с принципите и нормите на Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи и другите релевантни международни инструменти. Такъв механизъм се препоръчва на националните парламенти и в редица документи на Съвета на Европа като Препоръка Rec(2004)5 на Комитета на министрите за верифициране на съответствието на законопроектите, действащото законодателство и административните практики със стандартите, установени от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи. В нея изрично се подчертава необходимостта от въвеждане на подходящи механизми и процедури в националните парламенти, които да позволят пълноценно прилагане на правозащитните стандарти на конвенцията още във фазата на законотворчеството.  У нас тази преценка, доколкото въобще се прави, не е резултат от целенасочен и институционализиран процес, а е по-често плод на изолирани ведомствени или експертни усилия или пък на обществен натиск от граждански структури и среди, чиито права и интереси се засягат от даден проект за нормативен акт. В най-добрия случай правозащитната преценка е съпътстващ елемент от анализа на съответствието на даден законопроект с правото на Европейския съюз. Дори в установеното изискване за мотивиране на законопроектите (чл. 28  ЗНА) се акцентира повече на финансовата обосновка и финансовите резултати от прилагането на един бъдещ закон, без да се споменава изрично необходимостта от оценка на неговото съответствие с основните принципи и стандарти за правата на човека.  Няма подобно изрично изискване и в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание.

В  41-то Народно събрание дори постоянната комисия, в чийто ресор са човешките права,  беше слята (по твърде неубедителни съображения от бюджетно естество) с комисията по жалби и петиции на граждани. Показателен за неглижирането на правозащитната проблематика от 41-то НС е и фактът, че в рамките на разглеждания период на тази комисия почти не са разпределяни като водеща законопроекти, а проведените от нея заседания са твърде редки. Примери за негативния ефект от този правозащитен дефицит са многобройните осъдителни решения на Съда в Страсбург и  множеството законови текстове, които бяха отнесени до Конституционния съд.

Препоръки на Института за модерна политика:

–  Включване в законодателния процес на механизъм за преценка на съответствието на приеманите закони със стандартите на Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи. Ако се възстанови в реформиран вид консултативният съвет по законодателството при председателя на НС, може да му се вмени изрично и задължението да прави специализирана преценка за съответствие на законопроектите с правозащитните стандарти.

–  Да бъде въведено в ПОДНС задължение за Министерския съвет да внася в парламента ежегоден доклад за броя и характера на осъдителните решения на Съда в Страсбург срещу България и за необходимите законодателни и административни мерки за преодоляване на причините за тези осъждания. По този начин да се препотвърди въведеното с решение на парламента от миналата година аналогично задължение на правителството, като се разшири предмета на ежегодния доклад.

–  Да се засили ролята и участието в законодателния процес на постоянната комисия, в чийто ресор са правата на човека. Това означава, от една страна, системно разпределяне на всички постъпващи законопроекти, които засягат правата и свободите на гражданите за становище и от тази комисия, а от друга – засилване на нейния експертен състав и капацитет.

Годишните доклади на омбудсмана и на Комисията за защита от дискриминация да бъдат обсъждани в комисията по правата на човека под формата на публично изслушване с участието на широк кръг граждански организации и медиите. Заедно с това, обоснованите препоръки на тези независими институции да стават повод за законодателни промени и парламентарен контрол.

По т. 5. Недостатъчен капацитет за активно участие на парламента в приемането на европейското законодателство съгласно Лисабонския договор

Институционалната реформа, проведена с Лисабонския договор, предостави на националните парламенти на държавите от Европейския съюз механизъм за участие и въздействие върху европейското законодателство. Институтът за модерна политика смята, че промените в парламентарния правилник, направени от 41-то НС, свързани с влизането в сила на Лисабонския договор и протоколите към него, макар да бяха стъпка в правилната посока, са крайно незадоволителни. Първо, прилагането на протокола за субсидиарност не допринесе за създаването на самостоятелен парламентарен капацитет в активното участие настраната в ЕС. Липсва стратегия за укрепване на институционалния капацитет на Народното събрание и за засилване на експертната подкрепа за Комисията по европейски въпроси, в която по неофициални данни работят едва няколко специалиста. На този етап българското Народно събрание няма необходимия капацитет да прави качествена оценка на предлаганите актове от страна на ЕС и ще продължи да разчита на практика безкритично на оценките на изпълнителната власт. Подобна зависимост и липса на самостоятелност на парламента е в пълен разрез със смисъла на споменатия протокол. На практика, българският парламент приема прилагането на протокола като обикновен административен въпрос. За него тези аспекти на Лисабонския договор са просто допълнително административно задължение, а не повод за преодоляване на „демократичния дефицит”, който продължава да делегитимира самия ЕС. Няма ясни критерии за селекция на подлаганите на проверка актове на ЕС. Към момента парламентът отделя основно внимание на проекти за законодателни актове, но няма системен ангажимент към други, не по-малко важни актове за развитието на ЕС като комуникации, проекти за стратегии и други. Липсва планиране за междупарламентарната дейност по прилагането на протокола за субсидиарност и пропорционалност. Механизмът, който предоставя този протокол провокира парламентите на много страни-членки към по-активна междупарламентарна дейност, включително по повод създаването на коалиции срещу конкретни предложения на ЕС. Липсват конкретни разпоредби за активността на парламента по повод други дейности, свързани с ЕС. Промените в парламентарния правилник не включват ясно разписани процедури по ключови въпроси като политическия контрол над Европол и Евроюст, промени в договорите на ЕС и молби за членство в съюза. Например, досегашните текстове в ПОДНС предвиждат единствено Народното събрание да „разглежда” молбите за присъединяване към ЕС.  Подобни общи норми очевидно изискват далеч по-точна и процедурно ясна регламентация.

27 май 2013 г.

София                                                              

                                                                                Институт за модерна политика